Gå direkte til innhold
Startsiden Aktuelt Andre artikler Utlendingsnemnda ti år

Utlendingsnemnda ti år

Tale fra statsråd Grete Faremo ved UNEs 10-årsjubileum

Det er en stor glede for meg – som konstituert justisminister – å få denne anledningen til å gratulere Utlendingsnemnda med ti års virksomhet. UNE har i løpet av disse ti årene markert seg i norsk offentlighet som et profesjonelt, faglig solid og uavhengig forvaltningsorgan, slik det ble forventet ved etableringen.

Tilbakeblikk

Grete Faremo. Foto: Scanpix v/Berit Roald/Statsministerens kontorAndre har fått i oppdrag å skissere det historiske bakteppet for etableringen av UNE. Tillat meg likevel et lite personlig tilbakeblikk siden jeg var så heldig å være justisminister midt på 1990-tallet, da forarbeidet til det som etter hvert ble UNE, foregikk. Jeg fulgte prosessen på nært hold, og hadde æren av å ta initiativ til en utredning av spørsmålet i 1994, å sende forslag ut på høring i 1995 og å legge fram den første lovproposisjonen om etableringen av en klagenemnd for utlendingssaker i mars året etter.

Som ansvarlig statsråd hadde jeg erfart hvor uholdbart og i utakt med moderne forvaltningsprinsipper det var at et departement skulle sitte med ansvaret for behandlingen av tusenvis av klagesaker.

Det tok nesten fem år fra vi la fram den første proposisjonen om saken, fram til UNE ble etablert. Det var nødvendig med flere runder med utredning og stortingsbehandling før den nåværende ordningen kom på plass. Noen partier var den gangen uenige i opprettelsen av UNE, og noen er fortsatt imot at vi har denne typen forvaltningsorgan for behandlingen av klager i utlendingssaker. Som kjent er organiseringen til vurdering på bakgrunn av utredningen om ny klageordning for utlendingssaker som nylig er lagt fram. Jeg tror likevel de aller fleste vil være enig i at UNE har gjort en utmerket jobb ut fra det mandat og innenfor de rammebetingelser som er gitt.

I tillegg til å sørge for at organiseringen av saksbehandlingen på utlendingsfeltet kom mer på linje med moderne forvaltning – det vil si at departementene i større grad skulle utøve sin rolle som faglig sekretariat for politisk ledelse – ønsket man gjennom UNE å styrke rettssikkerheten og øke tilliten til saksbehandlingen. Ikke fordi det var noe som tydet på at behandlingen av klagesaker i daværende Utlendingsavdeling i Justisdepartementet var uforsvarlig. Nærheten mellom politisk ledelse og dem som fattet beslutninger i enkeltsaker gjorde at det den gang lettere kunne oppstå mistanke om forskjellsbehandling. Selv om flere har vært kritiske til utfallet i de sakene som UNE behandler, enten man mener nemnda er for streng eller liberal, tror jeg det å ha et uavhengig klageorgan har vært viktig for tilliten blant folk flest til at systemet er rettferdig.

Prinsipper og enkeltmennesker

På den annen side er kjennskap til enkeltsaker og til praktiseringen av den vedtatte lovgivningen av stor betydning for den kontinuerlige utviklingen av politikk og regelverk som foregår i et departement. Det viser hvordan det som sikkert er godt og grundig gjennomtenkt på et kontor, faktisk fungerer når det skal settes ut i livet i konkrete utlendingssaker. Denne erfaringen fra praksis må derfor formidles tilbake til departementet. Både UNE og UDI har utviklet gode ordninger og rutiner for dette gjennom praksisnotater og praksisrapportering. De er dermed med på å legge en viktig del av premissene for politikk- og regelverksutviklingen.
Statsråden og departementet forventes å ha et prinsipielt og langsiktig perspektiv på regler og tiltak på eget ansvarsområde. Slik skal det være, også på migrasjons- og utlendingsfeltet. Men det er slett ikke alltid så lett å stå for dette overordnete og ikke minst juridisk korrekte synet på et saksfelt hvor det nære, individuelle og menneskelige er så sterkt til stede. Den saken som har preget nyhetsbildet de siste dagene – Maria Amelie-saken – illustrerer dette.

Dette er et område hvor det å vise til regler og prinsipper som likhet for loven, raskt kan bli oppfattet og karakterisert som firkantet, umenneskelig og hjerterått. Hva er vel prinsippene verdt, når de kan få store konsekvenser for menneskeskjebner, for eksempel at noen som har bodd flere år i Norge og kanskje vært en aktiv deltaker i samfunnet, likevel må forlate landet fordi han eller hun ikke har et lovlig oppholdsgrunnlag.

Da er det krevende å få forståelse for at dette er en konsekvens av et regelverk med bred politisk oppslutning, og at like tilfeller skal behandles likt ut fra gjeldende lovgivning. Selv om de fleste vil si seg prinsipielt enig i et slikt resonnement, vil svært mange likevel argumentere for at akkurat den konkrete saken de kjenner og disse menneskene de har møtt, er spesielle, og at det derfor må gjøres unntak. I vårt samfunn med medier som er dyktige til å løfte fram enkeltmennesker og deres situasjon – på godt og vondt – er det ikke lett for den som skal forsvare og forklare prinsippene og regelverket, å nå fram eller unngå å bli hengt ut som umenneskelig og det som verre er. Ofte kan det virke som «rått parti», i beste sendetid.
Midt oppe i dette minefeltet står utlendingsforvaltningen, både UDI og ikke minst UNE. Dere blir stadig utfordret og fortjener stor respekt for den profesjonelle og gode måten dere klarer å håndtere presset på. Av egen erfaring vet jeg godt at det kan være svært krevende å takle en slik rolle.

Etter min mening viser den konkrete saken som har fått så mye oppmerksomhet viktigheten av å ha et faglig sterkt og uavhengig fagorgan som UNE. Men denne saken viser også hvordan medias oppmerksomhet ikke alltid står i forhold til realitetene i ulike enkeltsaker. For 13 dager siden ble 52 personer, hvorav 17 barn, returnert til Bagdad. Ett av barna hadde vært i Norge i ti år. Da kom det en liten notis i Aftenposten. Det står i sterk kontrast til den oppmerksomheten Madina Salamova har fått, og illustrerer hvordan media arbeider.

Kvalitet og rettssikkerhet

Jeg synes UNE har klart å håndtere vanskelige og krevende situasjoner på en utmerket måte. Gang på gang har dere vist til det vedtatte lov- og regelverket, og for øvrig gjort rede for den grundige saksbehandlingen i UNE. Eksterne undersøkelser av UNE har bekreftet dette bildet av god kvalitet på saksbehandlingen. Både statsråden og fagavdelingen sender løpende ut svar på enkelthenvendelser hvor vi gir utrykk for at departementet har tillitt til de avgjørelser UNE fatter.

Noen ganger blir uenighet i utlendingsforvaltningens vurdering av en konkret sak framlagt som mangler ved selve saksbehandlingen, at det ikke er gjort en god nok jobb, framskaffet nok fakta og at rettsikkerheten ikke er ivaretatt. Det er imidlertid en feilslutning å legge til grunn at saksutfall man er uenig i, skyldes manglende rettssikkerhet og dårlig kvalitet på selve saksbehandlingen. Det kan like gjerne være et resultat av at en rimelig fortolkning av regelverket tilsier et slikt utfall. For eksempel når saker med barn blir avslått, har jeg merket meg at det kan komme kritikk om at barn er rettsløse i utlendingsforvaltningen. Dette må tilbakevises. Rettsikkerheten er godt ivaretatt og saksbehandlingen er gjennomgående av høy kvalitet. De samvittighetsfulle vurderinger dere gjør i sakene, blant annet avveininger av barnets beste opp mot innvandringsregulerende hensyn, er svært vanskelige. Slik regelverket er utformet, vil avveiningene i noen tilfeller resultere i avslag, i andre tilfeller i innvilgelser.

La meg så løfte blikket fra utlendingsforvaltningen og UNE og nevne noen viktige utfordringer på migrasjonsfeltet i tida framover.

Migrasjon og velferd

Grete Faremo. Foto: Per Oscar SkjellnanI begynnelsen av januar i år arrangerte NHO sin store årskonferanse. Der ble flere viktige spørsmål diskutert med utgangspunkt i det NHO har kalt tre bølger: eldrebølgen, trygdebølgen og migrasjonsbølgen. Også sammenhengen mellom trygdebølgen og migrasjonsbølgen fikk mye oppmerksomhet. En større andel enn gjennomsnittet er avhengige av offentlige overføringer og ytelser i en del innvandrer- og flyktning-grupper.

Enkelte hevdet at det må tas noen kraftige grep for å påvirke og styre migrasjonsbølgen, noe som vi i Justisdepartementet og i den øvrige utlendingsforvaltningen må sies å ha et visst ansvar for. Det ble med henvisning til dansk politikk og erfaring de siste ti årene lagt vekt på at sammensetningen av migrasjonen også til Norge bør endres. Det kunne medvirke til at en langt større andel av innvandrerne som kommer hit, har gode forutsetninger for å delta aktivt i arbeidslivet og dermed bidra til finansieringen av velferden i framtida. (I parentes bemerket har nettopp arbeidsinnvandringen fra EU-land utgjort en stor del av innvandringen til Norge de siste fire-fem årene.)

En slik eventuell vridning av innvandringen mener noen at kan oppnås ved at vi satser enda mer på å tiltrekke oss arbeidsinnvandrere og internasjonale studenter. Dette er grupper med høy yrkesdeltakelse, også studenter hvis de benytter seg av muligheten til å ta arbeid her etter endt utdanning og bli boende. På den annen side, ble det hevdet på konferansen, kan man stramme inn ytterligere når det gjelder asylsøkere og familieinnvandrere, siden det erfaringsmessig er en lavere andel av disse som blir sysselsatt. I tillegg må det satses på at flest mulig av de innvandrerne som allerede er her eller kommer i framtida – uansett bakgrunn – får best mulig forutsetninger for å delta aktivt i samfunnet. Da er det ikke lenger snakk om innvandringspolitikk, men om politikk som gjelder arbeidsmarked, utdanning, integrering med videre.

Jeg vil for egen del påpeke at asyl- og flyktningpolitikken og i noen grad regelverket for familieinnvandring, berører flere spørsmål enn sysselsetting, offentlige ytelser og velferdsstatens bærekraft på lang sikt. Det dreier seg dels om grunnleggende menneskerettigheter og humanitære forpliktelser overfor mennesker på flukt, og dels om at et trygt familieliv kan være en viktig forutsetning for integrering og deltakelse i det norske samfunnet.

Jeg skal ikke gå lenger inn i denne interessante og til dels vanskelige diskusjonen. Det er satt ned et offentlig utvalg, ledet av professor Grete Brochmann, som i mai skal komme med sin utredning om sammenhengen mellom migrasjon og velferd. Utvalget skal blant annet drøfte om dagens velferdsordninger er bærekraftige, gitt omfang og sammensetning av den inn- og utvandringen Norge har hatt og antas å få framover, og basert på hva vi vet om sysselsetting og bruk av velferdsordninger blant ulike grupper. Det blir en spennende og viktig utredning. Jeg ville bli overrasket over om den ikke også inneholder forslag til tiltak som gjelder innvandringspolitikken.

Migrasjon og trygghet

En annen viktig utfordring på migrasjonsfeltet er sammenhengen mellom migrasjon, nasjonale sikkerhetsinteresser og innsats mot internasjonal kriminalitet, inkludert menneskehandel. Økt mobilitet og friere reisevirksomhet i verden er opplagt en betydelig forbedring, sammenliknet med situasjonen for få tiår siden. Som på mange andre områder finnes det imidlertid en skyggeside og problemer som må håndteres slik at vi ikke mister av syne alt det positive ved den økte mobiliteten.

Det er iverksatt flere tiltak i skjæringspunktet mellom politi og utlendingsforvaltning. Blant annet gjelder det konkrete prosjekter for å hindre at asylinstituttet misbrukes av kriminelle, styrket informasjonsutveksling mellom den ordinære straffesaksbehandlingen og utlendings-forvaltningen, mer effektiv saksbehandling i utvisningssaker, ny handlingsplan mot menneskehandel og styrket kontroll i grensenære områder. I tillegg kommer arbeidet med utlendingssaker hvor grunnleggende nasjonale interesser er berørt, og hvor departementet kan ta en mer aktiv rolle enn i andre enkeltsaker.

Barn på flukt

Barn på flukt er blant de mest sårbare migrantene. Vi har noen betydelige utfordringer knyttet til politikk, regelverk og praksis som gjelder disse barna. Justisdepartementet er i gang med å utarbeide en melding til Stortinget om dette. Det er viktig å få en bred og samlet gjennomgang av sentrale problemstillinger knyttet til barn på flukt. Både barn som er i følge med foreldre eller andre omsorgspersoner, og enslige mindreårige vil være tema. Meldingen vil ta for seg rammene for arbeidet med barn på flukt, herunder de relevante internasjonale konvensjonene. Behandlingen av barns søknader om beskyttelse og deres tilbud og rettigheter i Norge vil bli drøftet. Meldingen vil se nærmere på betydningen av lang oppholdstid og tilknytning til Norge ved vurderingen av om barn skal gis opphold i Norge. Også spørsmål knyttet til retur vil bli omtalt.

Internasjonalt samarbeid

Regjeringen legger stor vekt på å styrke samarbeidet med EU på flyktning- og migrasjonsfeltet. Schengen- og Dublin-samarbeidet er naturlige utgangspunkt for dette. I mars la regjeringen fram en melding til Stortinget om norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv (Meld St nr 9 (2009-2010)). Målet er at den skal bidra til kunnskap og åpenhet om norsk samarbeid og samhandling med EU på justis- og innenriksområdet. I meldingen presenteres regjeringens hovedpriori-teringer på feltet fremover. Vi er godt i gang med å følge opp disse, blant annet ved å delta i Yttergrensefondet og det europeiske migrasjons-nettverket EMN, samt å gjennomføre returdirektivet.

Et bærende prinsipp i denne meldingen er nødvendigheten av et nært samarbeid med andre europeiske land og internasjonale organisasjoner i håndteringen av migrasjonsutfordringer. Jeg vil understreke at også for å bekjempe kriminelle nettverk, som står bak menneskehandel og organisert menneskesmugling, må vi ha et bredt internasjonalt samarbeid.

I et år hvor vi også markerer 60-års jubileet til FNs flyktningkonvensjon, må vi heller ikke lukke øynene for de betydelige utfordringene som land utenfor Europa står overfor når det gjelder flyktningstrømmer. Fortsatt befinner millioner av verdens flyktninger og internt fordrevne seg i en svært utsatt posisjon.

Klagesaksutvalget

Sist, men ikke minst, Mæland-utvalget som har vurdert hvordan klagesaksbehandlingen på utlendingsfeltet bør organiseres for best å ivareta behovet for politisk styring, rettssikkerhet, effektivitet og legitimitet, la fram innstillingen sin 29. november 2010, i form av NOU 2010: 12 Ny klageordning for utlendingssaker. Denne utredningen, som jeg antar mange i UNE allerede har lest med stor interesse, vurderes nå i depar-tementet før forslag kan sendes på høring. På bakgrunn av innspill fra høringsinstansene vil regjeringen ta stilling til hva som eventuelt skal gjøres. UNEs høringsuttalelse vil sammen med de andre innspillene være viktig når departementet skal ta stilling til forslagene.

Avslutning

Da gjenstår det bare å takke for oppmerksomheten og for godt og nært, men ikke for nært, samarbeid mellom UNE og de tre ulike departementene som har hatt ansvar for innvandrings- og flyktningpolitikken i de ti årene vi har bak oss. Jeg er overbevist om at samarbeidet fortsatt vil bli godt, også om det i framtida skulle bli enkelte endringer i hvordan vi organiserer klagebehandlingen av utlendingssaker.

Artikken er hentet fra UNEs Årbok 2010, publisert i juli 2011.