Gå direkte til innhold
Startsiden Aktuelt Kronikker og innlegg Er barnepraksis blitt strengere?

Er barnepraksis blitt strengere?

I 2007 bestemte regjeringen i forskrift at barns tilknytning til Norge skal tillegges særlig vekt når oppholdstillatelse vurderes på humanitært grunnlag. Senere samme år redegjorde UNE offentlig for hvordan den nye forskriften virket i praksis, blant annet gjennom en kronikk under overskriften ”Flere barn får bli”. Redegjørelsen er ikke lenger dekkende for alle sider ved dagens praksis.

Kronikk av Terje Sjeggestad, direktør i Utlendingsnemnda (UNE)

De sentrale beslutningsfatterne i UNE er nemndledere og leke nemndmedlemmer, som tar sine avgjørelser ut fra internasjonale forpliktelser, lov og forskrift, og de kan ikke instrueres av verken justisministeren eller UNEs direktør. Praksis innenfor regelverket kan derfor ikke bestemmes i forkant av enkeltavgjørelser, men må oppsummeres i etterkant når man ser hovedlinjene i hva beslutningstakerne kommer til.

Da regjeringen arbeidet med den nye forskriften fram til våren 2007 ble mange saker stilt i bero  fordi de kanskje ville falle inn under endringen. Disse lå klare til behandling da forskriften forelå. Etter at ca 300 familier hadde fått ferdigbehandlet sakene sine var dette konklusjonene:

• Barnets alder, i kombinasjon med varigheten av oppholdet, ble skilt ut som de sentrale momentene i tilknytningsvurderingen.

• Barn som hadde gått på skole i ett år eller mer og hadde oppholdt seg i Norge i 4 ½ år eller mer, var i utgangspunktet ansett å ha opparbeidet tilstrekkelig tilknytning til riket.

• Innvandringsregulerende hensyn utløst av foreldres brudd på utlendingsloven hadde i liten grad blitt tillagt avgjørende vekt holdt opp mot barns tilknytning til riket.

• Vedtak om utvisning på grunn av brudd på utlendingsloven hadde gjennomgående blitt omgjort dersom det i asylsaken lå an til opphold på humanitært grunnlag.

Dette var altså konklusjoner fra saker som var stilt i bero i påvente av forskriftsendringen og som så ble avgjort det første året etter at endringen trådte i kraft. Praksisbeskrivelsen er fortsatt dekkende når UNE avgjør klager over Utlendingsdirektoratets vedtak. Men UNE behandler hvert år også et stort antall anmodninger om omgjøring av våre endelige klagevedtak, herunder fra barnefamilier som ikke har fulgt plikten til å forlate landet. For disse sakene har vi over tid sett en tendens til at innvandringsregulerende hensyn, som UNE gjennom regelverket er pålagt å vurdere i den enkelte sak, vektlegges sterkere enn det som framgår av tidligere praksisredegjørelser.
 
Nemndledere og nemndmedlemmer har siden sommeren 2010 avgjort 31 saker hvor foreldrene har brutt utlendingsloven gjennom ulovlig opphold. 22 har endt med at UNEs tidligere vedtak er opprettholdt, mens 9 er omgjort til oppholdstillatelser.

Blant de 22 tilfellene der UNEs tidligere vedtak er opprettholdt har vi eksempler som disse fem: 9 års oppholdstid og eldste barn 9 ½ år, 7 ½ års oppholdstid og barn på 8 år, barn på 8 år født i Norge, 7 ½ års oppholdstid og barn på nesten 14 år, samt 5 års oppholdstid og eldste barn 13 år.

Selv om det også er gitt oppholdstillatelse med lavere oppholdstid enn i disse sakene, og selv om alder, oppholdstid og skolegang bare er tre av mange mulige momenter i helhetsvurderingene, er det riktig nå å justere vår tre år gamle praksisredegjørelse og samtidig bidra med oppdatert kunnskapsgrunnlag til debatten om den bebudede stortingsmeldingen om ”Barn på flukt”.

De 31 sakene har stor spennvidde både når det gjelder humanitære hensyn, hensyn til barna og innvandringsregulerende hensyn ved foreldres lovbrudd. Når det spesielt gjelder hensynet til barna, er det blant annet lagt vekt på omsorgssituasjonen og tilknytningen til Norge og hjemlandet.

Det er vanskelig å trekke entydige slutninger om praksis ut fra avgjørelsene, men både den innbyrdes fordelingen av opprettholdelser og omgjøringer av tidligere vedtak, og innholdet i enkelte av sakene, tilsier at praksis har beveget seg i strengere retning. Pr. i dag vil denne type saker som utgangspunkt fortsatt reise vesentlige tvilsspørsmål og bli avgjort i nemndmøter, slik at de avgjørelser som til nå er truffet ikke nødvendigvis viser hva utfallet vil bli når nye saker blir avgjort. 
 
Den gang forskriften ble gitt, skrev departementet: ”Foreldrenes eller andre omsorgspersoners eventuelle mangel på samarbeid i forhold til å muliggjøre retur, avklare identitet mv., innvandrings- og allmennpreventive hensyn kan tale imot at det innvilges tillatelse (ut fra sterke menneskelige hensyn på grunn av barns tilknytning). Det vil til sist bero på en konkret helhetsvurdering hvorvidt slik tillatelse skal gis.”

Det er disse konkrete helhetsvurderingene som nå oftere synes å falle annerledes ut, ved at det nå oftere legges avgjørende vekt på hensyn departementet mente kunne tale mot å gi tillatelse. I mange saker har mothensynene vært særlig sterke, bl.a. på grunn av foreldres kriminalitet. Det har også hatt betydning for senere tids praksis at regjeringen i 2009 ga en forskriftsbestemmelse om at oppholdstillatelse ”som hovedregel” bare skal gis hvis ”utlendingen framskaffer dokumentasjon på sin identitet”.

Praksisutviklingen er på ingen måte toppstyrt eller koordinert, så den følger ikke av at det er gitt noen føringer til beslutningstakerne. Det er nemndledere og nemndmedlemmer som avgjør enkeltsakene, som ansvarlige og samvittighetsfulle rettsanvendere, og de fatter de vedtak de selv mener er riktige ut fra alle tilgjengelige rettskilder og fakta i den enkelte sak. Ett eller noen få enkeltvedtak kan derfor ikke beskrives som noen ”praksis” eller ”praksisendring”, men om mange enkeltvedtak som peker i samme retning, kan slike ord brukes.

Siste ord er helt sikkert ikke sagt om denne type saker. Som UNEs direktør kan jeg bidra til å synliggjøre utviklingen, men det er ikke min rolle å definere om den er ønskelig eller ikke. Det blir til syvende og sist et politisk spørsmål om man er komfortabel med den utvikling som finner sted, eller om man vil reversere den ved å gi presiserende regler som definerer tydeligere hvilken avveining man vil ha mellom hensyn som taler for og imot at tillatelse gis.

Publisert i Dagsavisen 9. november 2011