Gå direkte til innhold

Flere barn får bli

OPPHOLD: Etter at nye regler ble iverksatt i juni i år, har Utlendingsnemnda omgjort et stort antall tidligere avslag og gitt oppholdstillatelse til mange bar og deres familier.

Terje Sjeggestad
Direktør i Utlendingsnemnda

Myndighetenes avgjørelser i asyl- eller andre utlendingssaker som involverer barn, får tidvis stor oppmerksomhet. Dette er høyst forståelig. Sakene berører ofte vanskelige dilemmaer, og vurderingene av ulike hensyn og barnas situasjon byr på store utfordringer både for dem som fastsetter reglene (Stortinget og regjeringen) og dem som er satt til å treffe avgjørelser i den enkelte sak (Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda).

Den offentlige fokusering på barn i utlendingssaker har primært rettet seg mot asylsøkende barn, det vil si enten enslige mindreårige asylsøkere eller barn som kommer til Norge med sine asylsøkende foreldre. Inntil nylig hadde de politisk fastsatte reglene for avgjørelse av disse sakene vært uendret i mange år. For alle asylsaker, enten det gjelder barn eller ikke, er hovedspørsmålet om foreldrene eller barna trenger beskyttelse på grunn av fare for forfølgelse eller lignende forhold. Men dersom slikt beskyttelsesbehov ikke foreligger, plikter utlendingsmyndighetene å vurdere om søkerne bør gis opphold på humanitært grunnlag fordi det foreligger (andre) sterke menneskelige hensyn. Når barn er involvert, plikter man blant annet å følge bestemmelsene i Barnekonvensjonen, herunder å la hensynet til barnets beste være et sentralt hensyn, som riktignok forutsettes veid opp mot for eksempel innvandringspolitiske hensyn.

Bestemmelsen i utlendingsloven om sterke menneskelige hensyn, har ikke vært endret siden loven ble gitt i 1988. I medhold av denne bestemmelsen har utlendingsmyndighetene gjennom årene behandlet mange tusen saker som gjelder barn. De har på denne måten utviklet og etablert en linje, eller praksis, for hvordan ulike hensyn veies opp mot hverandre og hva som skal til for å få oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Denne praksisen har man på forskjellig vis søkt å kommunisere overfor offentligheten, som grunnlag for debatt og eventuelt endrede regler. Selv om oppmerksomheten rundt barn i asylsaker oftest har vært rettet mot saker der barn må reise tilbake til hjemlandet, har mange tusen barnefamilier og enslige mindreårige asylsøkere fått bli i landet etter den nevnte bestemmelse og etablert praksis. Ved enkelte anledninger har de politiske myndigheter gitt særskilte midlertidige regler som periodevis har økt antall oppholdstillatelser ytterligere. Det var blant annet tilfellet da regjeringen i 1996 besluttet at alle barnefamilier med endelig asylavslag som satt i kirkeasyl, skulle få sin sak vurdert av en særskilt kommisjon dersom de gikk ut av kirkene. Kommisjonen la særlig vekt på barnas beste, og til slutt fikk alle familiene bli.

Videre bestemte regjeringen i midlertidig forskrift fra 2004 at barn som hadde oppholdt seg i Norge i tre år og det siste året med endelig avslag, skulle få en ny vurdering, der det skulle legges særlig vekt på oppholdstida, mens innvandringspolitiske hensyn ikke skulle tillegges vekt. Utlendingsnemnda (UNE) valgte etter dette å gi opphold til nesten samtlige barn og deres familier, i alt nær 400 personer. Høsten 2006 varslet regjeringen nye regler som skulle gjøre det lettere for barn å få bli i Norge. Den besluttet samtidig at behandlingen av alle saker som kunne komme til å bli omfattet av de nye reglene, skulle stilles i bero i påvente av regelendringen. Med virkning fra 1. juni i år ga regjeringen en ny, ikke tidsbegrenset, bestemmelse i utlendingsforskriften som gir anvisning for tolkningen av begrepet «sterke menneskelige hensyn» i saker som gjelder barn. Bestemmelsen (§21 b) lyder: «Ved vurderingen av sterke menneskelige hensyn etter utlendingsloven § 8 annet ledd, skal barns tilknytning til riket tillegges særlig vekt.» Departementet har i rundskriv pekt på at når begrepet «tilknytning» vurderes, skal følgende momenter tas i betraktning: barnets botid/oppholdstid, barnets alder, om barnet har gått i barnehage eller på skole og har hatt fritidsaktiviteter eller lignende, og om det snakker norsk. I tillegg skal det legges vekt på innvandringspolitiske hensyn.

Regjeringen ønsket altså ikke å sette en bestemt tidsgrense for barns oppholdstid i Norge; verken en minimumsgrense for når oppholdstida skal kunne tillegges vekt i en helhetsvurdering, eller rett til opphold etter en angitt oppholdstid. Den har likevel understreket at en oppholdstid på under tre år i utgangspunktet ikke vil være tilstrekkelig. UNE har i perioden 1. juni til 1. oktober i år behandlet de berostilte sakene til over 500 personer etter den nye forskriften. De aller fleste sakene har tidligere endt med avslag både i UDI og UNE. Etter den nye behandlingen har UNE omgjort tidligere avslag for cirka 470 personer, som utgjør mer enn 90 prosent. Dette innebærer at cirka 250 barn og deres familier nå får bli i landet; de aller fleste med utgangspunkt i en asylsøknad. Nær 200 personer har fått sin sak avgjort i nemndmøte med en nemndleder og to lekfolk. Etter at nemndmøtene hadde trukket opp praksis etter den nye forskriften, har nemndledere i hele 300 saker omgjort tidligere avslag og gitt oppholdstillatelse i tråd med ny praksis, uten å bruke ytterligere tid på å legge saken fram for lekfolk.

Det framgår av vedtakene at barnas alder og oppholdstid i Norge er de momenter som er blitt tillagt størst vekt. De barna som er blitt ansett for å ha slik tilknytning at det gir grunnlag for oppholdstillatelse, har hatt oppholdstid i Norge mellom tre og et halvt og åtte år, med et gjennomsnitt på rundt fem år. I de aller fleste tilfellene er det barn som går på norsk skole som er blitt ansett for å ha opparbeidet tilstrekkelig tilknytning. Det er gjennomgående lagt til grunn at disse behersker norsk og er integrert i det norske samfunn gjennom skolegang og venner. Opplysning om at barnet går i barnehage er også blitt tillagt vekt, fordi det kan indikere at barnet behersker norsk og har opparbeidet seg et nettverk og tilknytning til sine omgivelser. Men i hovedsak er barnehagebarn opp til fire-fem års alder blitt ansett for å ha sin primærtilknytning til foreldre og søsken, og ikke til Norge.

Innvandringspolitiske hensyn som taler mot å gi oppholdstillatelse er gjennomgående tillagt liten vekt ved avgjørelsene. Følgende utdrag av et vedtak indikerer årsaken: «Det er i utgangspunktet sannsynlig at flere av disse sakene (hvor det foreligger avslag i to instanser) bygger på uriktige opplysninger om asylgrunnlag eller er åpenbare avslag av andre grunner. Samtidig vil sakene også gjelde familier som ikke har returnert i tråd med utreiseplikten etter endelig avslag.

Det framgår av (departementets) rundskriv at mangel på samarbeid, avklaring av identitet, innvandrings-og allmennpreventive hensyn kan tale imot at det innvilges tillatelse. Disse hensynene vil imidlertid ofte ha relevans nettopp for denne saksgruppen. At disse sakene likevel ble omfattet av berostillelsen og senere også inkluderes i forskriften, kan tale for at hensynet til barnets tilknytning til Norge skal gå foran» I nesten alle saker der et barn har oppfylt vilkårene for opphold, er alle andre i barnets familie også blitt gitt oppholdstillatelse.

Regjeringens nye forskrift er altså ikke formulert slik at den gir noen rett til opphold. Den anviser bare en justert avveining av den type hensyn som alltid har gjort seg gjeldende i saker med barn og forutsetter at UDI og UNE på den bakgrunn utøver individuelt skjønn og treffer avgjørelse i den enkelte sak. Resultatene til nå viser likevel at UNE i de aller fleste sakene er kommet til et annet resultat enn før den nye bestemmelsen ble gitt, slik at mange flere barn og barnefamilier er gitt opphold i Norge.

Kronikk publisert i Dagbladet 09.10.07