Gå direkte til innhold
Startsiden Aktuelt Kronikker og innlegg Vil UNE endre norsk innvandringspraksis?

Vil UNE endre norsk innvandringspraksis?

Denne uka setter Utlendingsnemnda (UNE) de første nemndmøtene med personlig frammøte. 21 asylsøkere fra ni forskjellige land møter nemnder bestående av en nemndleder med dommerkompetanse og to nemndmedlemmer som er lekfolk.

Nemndmøtene denne uka er en milepæl i norsk utlendingsforvaltning. For første gang behandles klager over avslag fra Utlendingsdirektoratet (UDI) av lekfolk i tillegg til fagpersoner ansatt i forvaltningen. For første gang får klagere anledning til personlig frammøte sammen med advokat. For første gang møter de en domstolslignende klageinstans, som ikke har noen sidehensyn til politikk, men som kun skal behandle den enkelte sak opp mot bestemmelser i lov og forskrift og internasjonale forpliktelser.
Flere har allerede stilt spørsmål ved om UNE bare blir en mer ambisiøs og tungvinn måte å få fram de samme vedtakene på eller om den nye instansen vil gjøre endringer i forhold til tidligere praksis. Og hvilke endringer får vi i så fall? Vil noen få opphold som tidligere ville ha blitt sendt hjem, og blir noen sendt hjem som tidligere ville ha fått bli?

Løsere kobling til politikk


Det kan ikke forskutteres at UNE vil åpne nye porter, og det er aldri angitt noe politisk ønske om liberalisering av innvandringspraksis som formål for etableringen. Men Stortinget har valgt organisatoriske løsninger som kan føre til endringer også i praksis.

I UNEs mandat gitt i utlendingslovgivningen er det i noen tilfeller, for eksempel i visumsaker, henvist til at det skal kunne tas innvandringspolitiske hensyn. Men koblingen mellom enkeltsaker og bredere politiske vurderinger vil bli atskillig løsere enn tidligere. Da Justisdepartementet var klageinstans, kunne ministeren eller hennes ansatte koble vurderingen av enkeltsaker direkte til hva bestemte vedtak ville bety av økonomiske uttellinger eller innsparinger for det offentlige. Slike hensyn skal ikke UNE ta. Når fakta i en enkeltsak isolert sett taler for en innvilgelse, vil nemnda treffe slikt vedtak selv om det måtte innebære konsekvenser langt utover den konkrete saken.

Lekmannselementet i UNE består av 500 nemndmedlemmer hvorav halvparten er foreslått av Kommunal- og regionaldepartementet, Utenriksdepartementet og Norges Juristforbund og den andre halvparten av humanitære organisasjoner. I hvert nemndmøte vil ett av to nemndmedlemmer være foreslått av en humanitær organisasjon.

De enkelte nemndmedlemmer opptrer under nemndbehandlingen som privatpersoner uavhengig av hvem som har foreslått dem. I oppdraget ligger dessuten at de, som alle andre i systemet, må holde seg innenfor rammene regelverket setter. Det tunge innslaget av nemndmedlemmer foreslått av humanitære organisasjoner kan likevel få betydning for skjønnsutøvelsen.
Bare tida vil vise om, og i tilfelle i hvor stor grad og i hvilke typer saker, lekmannselementet medfører at flere innvilges opphold. UNE kan i hvert fall love at de 17 fast ansatte og statsrådsoppnevnte nemndlederne kommer til nemndmøtene med innstilling om at nemndmedlemmene er en ressurs og at det skal være samarbeid, tillit og åpenhet innad i nemndene. De fleste nemndlederne (10) er for øvrig rekruttert fra annen virksomhet enn utlendingsforvaltningen, og samlet har de en svært bred og variert erfaringsbakgrunn.

Hindre forskjellsbehandling

Prinsipielt kan det heller ikke utelukkes at UNE i enkelte typer saker vil legge seg på en strengere praksis enn hva som tidligere var tilfelle i Justisdepartementet. For retten til eventuelt å gjøre strengere skjønnsmessige vurderinger ligger også innenfor mandatet. Det er imidlertid ikke noe i sammensetningen av nemndene som skulle tilsi at "de restriktive argumentene" vil bli ført med større tyngde enn i den tidligere klageinstansen.

Det som likevel må slås fast, er at UNE gjennom et omfattende koordineringsarbeid vil prøve å fremme likebehandling. I dette ligger også en ambisjon om å hindre positiv forskjellsbehandling. UNE skal ikke la seg påvirke når lokalsamfunn, politikere eller media engasjerer seg til fordel for utvalgte enkeltpersoner. Nemnda skal bygge sine vedtak på hvordan den enkelte sak står i forhold til lov, forskrift, internasjonale forpliktelser og praksis i sammenlignbare saker.

Hva så med politikerne? De kan ikke lenger overprøve vedtak i enkeltsaker, men gjennom muligheten for endringer i lov og forskrift og generelle prioriteringer, har storting og regjering opprettholdt den politiske styringen av feltet. På samme måte som utfallet av enkeltsaker i ordinære domstoler kan tilskynde politikere til å endre andre deler av lovverket, vil utfallet av enkeltsaker i den domstolslignende UNE kunne gjøre at politikere føler behov for å endre utlendingsloven eller utlendingsforskriften. Og en endring av regelverket vil da gjelde generelt, ikke bare for en enkeltsak man ønsker å fange opp. Lovgiverne har alltid medansvar for hvordan en lov virker.

Statistikken vil lyve

Når det gjelder statistikken over antall saker hvor klageren gis medhold, vil UNE med absolutt sikkerhet stå overfor et presentasjonsproblem. Statistikken kommer nemlig til å lyve. Forklaringen er enkel nok. Utlendingsdirektoratet, som behandler sakene først, skal justere sin praksis i senere saker etter de signalene de får gjennom vedtak i klageinstansen UNE.

Derfor kan man lett se for seg at omgjøring av UDIs avslag i én enkeltsak kan få som følge at UDI velger å innvilge oppholdstillatelse i et hundretalls liknende saker der avslag ellers ville ha vært resultatet. Dette vil ikke være synlig i UNEs vedtaksstatistikk.

Det er derfor krevende å vurdere i hvilken grad UNE påvirker utviklingen av praksis. Den som skal vurdere det, er nødt til å se på innholdet i sakene og ikke på statistikken alene.

Flere behandlingsformer

Etter at UNE startet opp ved årsskiftet har vi sett flere eksempler på at advokater, politikere, journalister eller andre virker forbauset over at det fattes vedtak uten at det har vært avholdt nemndmøte. Men UNE har flere enn én måte å fatte vedtak på.
Etter utlendingsloven kan saker uten vesentlige tvilsspørsmål avgjøres uten nemndmøte, enten av nemndleder alene eller av sekretariatet. Dette kan være for eksempel i regelstyrte saker der det er enkelt å konstatere om konkrete krav i lov og forskrift er oppfylt. Det er nok særlig i asylsaker, utvisningssaker og familiegjenforeningssaker det vil bli satt nemndmøter.

Det er forventet at de fleste nemndmøtene vil bli satt med personlig frammøte. Men det vil også bli satt nemndmøter hvor klageren ikke blir bedt om å møte. Hvis partene for eksempel er enige om faktagrunnlaget, det vil si at klagerens forklaring legges til grunn, kan møtet settes uten at klageren møter.

Politikerne som vedtok opprettelsen av Utlendingsnemnda, kan ikke vite om nyordningen vil medføre vesentlige endringer i norsk innvandringspraksis. Nemndas direktør kan heller ikke vite det. Vi må alle vente og se. Og denne uka ble det første nemndmøtet satt.

Direktør Terje Sjeggestad
Publisert i VG 01.03.01