Gå direkte til innhold
Startsiden Praksis Praksisnotater Kravet til forfølgelsens art og omfang – terskelen

Kravet til forfølgelsens art og omfang – terskelen

(Paragrafhenvisninger er til tidligere lov/forskrift)

Praksisnotat av 09.10.2009

Innledning
Nærmere om kravet til forfølgelsens art og omfang
Oppsummering

 

1. Innledning

Det finnes ingen entydig definisjon av hva som er forfølgelse, verken i flyktningkonvensjonen eller i andre internasjonale kilder. Det er heller ikke utviklet en detaljert definisjon av forfølgelsesbegrepet i norsk praksis. Praksis er basert på at det i hvert enkelt tilfelle skal foretas en konkret vurdering. I Norge og andre konvensjonsstater innfortolker man i begrepet ”forfølgelse” et vilkår om at de aktuelle reaksjoner skal være av en viss art og et visst omfang.

FNs Høykommissær for Flyktninger (UNHCR) har i sin håndbok angitt nærmere kriterier for hva som er å anse som ”forfølgelse”. Håndboken inneholder ikke bindende retningslinjer, men skal gjennom sine anbefalinger bidra til en mest mulig ensartet praksis i konvensjonslandene. Høyesterettspraksis har også slått fast at håndboken er en relevant rettskilde. Av håndboken pkt. 51 fremgår det at trusler mot liv og frihet og andre alvorlige brudd på menneskerettigheter vil være omfattet av begrepet forfølgelse.

I ny utlendingslov § 29 defineres forfølgelse som reaksjoner som enkeltvis eller på grunn av gjentakelse utgjør en alvorlig krenkelse av grunnleggende menneskerettigheter. Selv om en enkelt reaksjon i seg selv ikke kan anses å utgjøre forfølgelse, så kan flere reaksjoner til sammen bli så alvorlige at de må sies å kunne være omfattet av begrepet. Bestemmelsen inneholder ulike forhold som omfattes av begrepet.

Terskelen for forfølgelsesbegrepet har ikke vært et sentralt tema i mange av nemndas vedtak så langt. Selv om et anført forhold teoretisk kunne tenkes å falle inn under forfølgelsesbegrepet, har det ofte vært andre grunner til at asyl ikke har blitt gitt. Dette gjelder:

- Saker der klagerens asylforklaring fremstår som lite troverdig, og der UNE ikke legger hele eller deler av anført faktum til grunn for vurderingen av risiko.
- Saker der klageren frykter reaksjoner som er straffbare etter hjemlandets lovgivning, og der UNE legger til grunn at myndighetene i klagerens hjemland har evne og vilje til å gi beskyttelse.
- Saker der reaksjonene ikke kan knyttes til noen av konvensjonsgrunnene; rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller politisk oppfatning.
- Saker der fremtidig risiko for forfølgelse ikke er tilstrekkelig sannsynliggjort.
- Saker der det henvises til internfluktalternativet.

En viktig presisering er at vurderingstemaet er om klageren risikerer forfølgelse i et fremtidig perspektiv. Tidligere erfart forfølgelse kan være en indikasjon i denne sammenheng, men er ikke i seg selv tilstrekkelig for å være vernet mot retur. Det er likevel mulig å sammenfatte noen utgangspunkter for UNEs vurdering av forfølgelsesbegrepet. Notatet baserer seg på en gjennomgang av seksjonenes permer med arkiverte vedtak, og det tas forbehold om at ikke alle vedtak er kommet med.

2. Nærmere om kravet til forfølgelsens art og omfang

Alvorlige menneskerettighetsbrudd

Retten til liv er absolutt. UNE har gitt asyl eller vern mot retur i saker der det er trusler mot liv hva enten det dreier seg om formelle dødsdommer, utenomrettslige ”forsvinninger” eller trusler fra private aktører som for eksempel ved æresdrap eller i væpnede konflikter.

Kjønnsbasert forfølgelse i form av trafficking/tvangsprostitusjon og tvangsekteskap er andre eksempler på brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Det må i slike saker vurderes konkret om de reaksjonene for eksempel nektelse av å inngå ekteskap medfører kan karakteriseres som forfølgelse i art og omfang.

Også andre reaksjoner som innebærer brudd på EMK 3 gir rett til asyl eller vern mot retur. UNE vurderer konkret om det foreligger tilstrekkelig risiko for eksempelvis tortur, voldtekt eller kjønnslemlestelse.

Legemskrenkelser

Alvorlige voldshandlinger har vært ansett som forfølgelse, mens mindre alvorlig handlinger enten det er fra private aktører eller i forbindelse med avhør, arrestasjoner og fengslinger må vurderes konkret og har ikke nødvendigvis vært ansett å falle inn under begrepet. Momenter ved vurderingen har vært grovheten og omfanget av voldshandlingene. Voldshandlinger vurderes også ut fra de individuelle omstendighetene; herunder klagerens subjektive frykt, sårbarhet og alder.

Frihetsberøvelse

Praksis viser at frihetsberøvelse må være av en viss varighet for at den kan anses som forfølgelse. Det er imidlertid ikke mulig å utlede en klar grense i henhold til foreliggende vedtak med hensyn til hvor terskelen går. Her foretas det konkrete vurderinger hvor eksempelvis forholdene rundt frihetsberøvelsen er et viktig moment, herunder om klageren har vært arrestert tidligere.

Kortvarige arrestasjoner

Kortvarige arrestasjoner i forbindelse med retur til hjemlandet etter å ha søkt asyl i Norge har alene ikke vært ansett som forfølgelse. I praksis har dette dreiet seg om arrestasjoner fra en uke opp til en måned.

I en rekke saker hvor det har vært anførsler om kortvarige arrestasjoner som følge at deltakelse i demonstrasjoner, har UNE uttalt at dette ikke har vært tilstrekkelig til å omfattes av forfølgelsesbegrepet. Det har her dreiet seg om arrestasjoner fra noen timers varighet til 25 dager. Videre har korttidsarrestasjoner i forbindelse med ID-kontroller og lignende isolert sett ikke vært ansett som forfølgelse. Heller ikke fengselsstraff på inntil 40 dager ble i en enkeltsak ansett å være så langvarig at det kunne defineres som forfølgelse.

Selv om ikke en enkelt arrestasjon i seg selv anses som forfølgelse, har nemndas praksis vært å vurdere om flere arrestasjoner sammenlagt kan anses å utgjøre forfølgelse. Også her foretas det en helhetsvurdering. Momenter som har vært tillagt vekt har vært antall arrestasjoner, tidsrommet arrestasjonene har skjedd over, forholdene rundt arrestasjonene, om klageren risikerer å bli utsatt for vold etc. Videre har det blitt lagt vekt på om de korte arrestasjonene/avhørene rammer hele grupper av befolkningen (typisk ID-kontroller), eller om reaksjonene er individuelt rettet. Eksempelvis har UNE i et vedtak for en syrisk borger vist til at syrisk etterretning er sterkt tilstedeværende i samfunnet, og at det føres en forholdsvis streng kontroll med innbyggerne. Korte avhør/arrestasjoner er derfor vanlig.

Uforholdsmessig straff

Ordinær straffeforfølgning danner etter UNEs praksis ikke grunnlag for asyl med mindre den på bakgrunn av en konvensjonsgrunn er uforholdsmessig. Det har etter UNEs praksis i disse sakene vært sett hen til hvilket kriminelt forhold som er begått, rettsprosessen, hva som er vanlig strafferamme for tilsvarende saker, fengslingsforhold osv.

Straff som følge av desertering/militærnekting


Utgangspunktet i UNEs praksis har vært at straff som følge av desertering eller militærnekting ikke danner grunnlag for asyl. UNE har imidlertid slått fast at det kan være unntak fra dette utgangspunktet der en klager risikerer en uforholdsmessig straff som har sin årsak i en av konvensjonsgrunnene, eller hvis det internasjonale samfunnet har fordømt den aktuelle militæraksjonen som i strid med grunnleggende regler for menneskelig opptreden. Det vurderes konkret om fengselsforholdene vil medføre brudd på EMK art.3.

Trakassering og diskriminering

Praksis i UNE har vært at trakassering og diskriminering isolert sett ikke har vært tilstrekkelig til å fastslå at det foreligger forfølgelse.

Saker der trakassering og diskriminering har vært anført, har eksempelvis omfattet:    
- Mobbing/hets fra privatpersoner og offentlig ansatte.
- Trusler og sosialt press.
- Problemer med å skaffe seg arbeid og bolig og å få innpass ved utdanningsinstitusjoner.
- Problemer med å få registrert et parti eller en religiøs gruppering/innskrenket ytringsfrihet.
- Husransakelser/ID-kontroller.
- Manglende/dårlig oppfølging av kriminelle handlinger fra politiets side.

Trakassering og diskriminering har blant annet vært en aktuell problemstilling for kvinner, etniske minoriteter, på grunn av seksuell legning, tilknytning til en religion eller klagerens politiske oppfatning, herunder fagforeningsarbeid.

Selv om utgangspunktet er at trakassering og diskriminering ikke danner grunnlag for asyl, er UNEs praksis å vurdere om omfanget av trakasseringen og diskrimineringen har blitt så stort at dette sammenlagt utgjør forfølgelse. En gjennomgang av praksis viser at UNE har avgjort flere saker hvor flere elementer av trakassering og diskriminering har gjort seg gjeldende, uten at den samlede belastning kan karakteriseres som forfølgelse i henhold til flyktningkonvensjonen. Eksempelvis har diskrimineringen av statsløse syriske kurdere fra Syria og statsløse palestinere fra Libanon ikke i seg selv blitt ansett for å være forfølgelse. Det samme gjelder trakasseringen av rombefolkningen i Øst-Europa, behandlingen av ahmadiyaer i Pakistan etc.

Dersom diskrimineringen blir så alvorlig og omfattende at denne utgjør en total utestengning fra arbeidsmarkedet, muligheten for å praktisere egen religion eller tilgangen til normal utdanning, skal det vurderes om dette faller inn under forfølgelsesbegrepet. Nemnda har så langt ikke gitt asyl på bakgrunn av slike forhold isolert.

Kumulativ forfølgelse/Ulike reaksjonsformer
I sakene nemnda behandler er det ofte anførsler om flere ulike typer reaksjoner. Eksempelvis kan en person på bakgrunn av en konvensjonsgrunn være utsatt både for arrestasjoner, politivold, sjikane, problemer med å få arbeid, innskrenket ytringsfrihet etc. Etter nemndas praksis har det i slike saker vært vurdert om disse forholdene sammenlagt utgjør forfølgelse. Det har i praksis blitt vist til at enkeltreaksjoner har blitt brukt som ledd i forfølgelse.

3. Oppsummering

En gjennomgang av nemndas praksis viser at brudd på fundamentale menneskerettigheter anses som forfølgelse, mens trakassering, diskriminering og kortvarig fengsling i utgangspunktet faller utenfor begrepet. De sist nevnte forholdene kan imidlertid etter en samlet vurdering få et så stort omfang at de overskrider en ”tålegrense” og dermed defineres som forfølgelse. UNE foretar en alders- og kjønnssensitiv vurdering slik at terskelen for forfølgelse også kan variere ut fra klagerens individuelle forutsetninger.
 
Fordi hver sak må vurderes konkret, og fordi en klager kan risikere å bli utsatt for mange ulike reaksjonstyper, blir det vanskelig å trekke noen klare grenser mht hva UNE anser for å være terskelen for forfølgelse. I tillegg kommer at det ofte er andre grunner enn at en reaksjon ikke når opp til terskelen for forfølgelse som er årsaken til et avslag.