Gå direkte til innhold
Startsiden Praksis Praksisnotater Utlendingsloven § 15 første ledd annet punktum:

Utlendingsloven § 15 første ledd annet punktum:

(Paragrafhenvisninger er til tidligere lov/forskrift)

Praksisnotat av 22.10.09

”Tilsvarende vern skal gjelde utlending som av liknende grunner som angitt i flyktningedefinisjonen står i en nærliggende fare for å miste livet eller bli utsatt for en umenneskelig behandling.”

Innledning
Hvordan forstås ”flyktningliknende grunner” i UNEs vedtak?
Hvilke krav stilles til "nærliggende fare"
Hvilke forhold karakteriseres som ”umenneskelig behandling”?
Oppsummering

 

1. Innledning

Dette notatet tar for seg UNEs praksis og er basert på en gjennomgang av seksjonenes arkiverte vedtak i asylsaker, samt søk i praksisbasen. De refererte vedtakene vil i hovedsak gjelde saker der klagerens asylgrunnlag i det vesentligste er lagt til grunn. For en gjennomgang av det rettslige utgangspunktet vises det til fagnotatet ”Utlendingsloven § 15 første ledd” av 01.03.2002.

Utlendingsloven § 15 første ledd annet punktum (§ 15.1.2) må tolkes i samsvar med EMK art 3, som sier at ”Ingen må bli utsatt for tortur eller for umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff”. Dette følger av utlendingsloven § 4, som lyder: ”Loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke utlendingens stilling.”, og av menneskerettsloven.

Notatet tar for seg de ulike begrepene i § 15.1.2. Det finnes ikke mange klare eksempler fra UNEs praksis på hvordan de enkelte begrepene er tolket. Det ser likevel ut til at begrunnelsene, både i saker der klagen er og ikke er tatt til følge, er blitt mer utfyllende over tid. Noe av bakgrunnen for dette kan være at UNEs vedtaksmaler for asylsaker også har endret seg, og inneholder i dag både en henvisning til EMK art 3, samt et klart skille mellom § 15 første ledd første og annet punktum.

2. Hvordan forstås ”flyktningliknende grunner” i UNEs vedtak?

Ul § 15.1.2 oppstiller et krav om årsakssammenheng med en "flyktningliknende grunn". EMK art 3 oppstiller imidlertid ikke noe krav om årsakssammenheng. I UNEs vedtak tas det svært ofte ikke stilling til hvorvidt det anførte overgrepet er av ”flyktningliknende art”. Det kan også synes som om UNE over tid i sine vedtak har gått stadig mer bort fra å kommentere begrepet.

En viktig grunn er at de andre vilkårene i bestemmelsen ikke er oppfylt, slik at den uansett ikke kommer til anvendelse, men i saker der klageren er blitt ansett som vernet mot retur jf § 15.1.2 sies det vanligvis heller ikke noe om ”flyktningliknende grunn”. Det kan imidlertid være rimelig å anta, når klageren blir ansett som vernet, at det er lagt til grunn som et oppfylt vilkår. Det kan også tenkes at det bevisst ikke sies noe om dette begrepet, fordi ”flyktningliknende grunn” ikke er et krav i EMK art 3, og vilkåret uansett ikke får noen praktiske konsekvenser for hvorvidt tillatelse gis. Det foreligger da heller ikke kjente eksempler i UNEs vedtak på at klagere ikke er blitt ansett som vernet mot retur jf bestemmelsen fordi det ikke foreligger årsakssammenheng med ”flyktninglignende grunner” når vilkårene om ”nærliggende fare” og ”umenneskelig behandling” anses som oppfylt.

3. Hvilke krav stilles til ”nærliggende fare”

”Nærliggende fare” er det avgjørende momentet i de fleste sakene når klagerens anførsler legges til grunn, da det vanligvis er liten tvil om at de anførte forholdene må karakteriseres som umenneskelig behandling. I likhet med over, gjelder det også her at det i relativt få vedtak tas konkret stilling til innholdet i begrepet. I saker der klageren anses som vernet, konstateres det ofte at det foreligger ”nærliggende fare” uten noen nærmere begrunnelse for hva som ligger i begrepet, eller at begrunnelsen er så nært knyttet til landkunnskap at den i liten grad er egnet til å generalisere. 

Dersom det sies noe særskilt om ”nærliggende fare” i vedtaket, gjøres det gjerne i form av en presisering av at begrepet ikke innebærer noe krav om sannsynlighetsovervekt, eller at det må foreligge konkrete holdepunkter for at klageren vil være i ”nærliggende fare”, eller ved ulike former for definering av begrepet. Et eksempel på en slik definisjon er ”i nærliggende fare ligger et skjerpet krav til så vel arten av den fare som truer, som påregneligheten av at den vil inntreffe, jf også Ot prp 46 (1986-87) s. 202.”

3.1 Beskyttelse fra hjemlandets myndigheter


I saker der det ikke er grunnlag for asyl fordi anførslene ikke kan knyttes til en konvensjonsgrunn, og saken vurderes etter § 15 første ledd, er et sentralt vurderingstema etter annet punktum hvorvidt klageren kan oppnå beskyttelse hos hjemlandets myndigheter.

Ifølge UNEs praksis må det, når det er tale om retur til en stat med et fungerende politi- og rettsvesen, konkrete holdepunkter til før det konkluderes med at hjemlandets myndigheter mangler evne eller vilje til å beskytte klageren. Nedenstående sitat må anses å gi uttrykk for UNEs praksis i forhold til dette: ”Myndighetenes svikt i å gi vern mot kriminelle handlinger kan utgjøre grove menneskerettighetsbrudd, som kan gi grunnlag for vern etter utl § 15 første ledd annet pkt. Nemnda vil vise til at etter praksis kreves det at det må foreligge klare bevis for at hjemlandets myndigheter ikke har vilje eller evne til å gi søkeren beskyttelse. I denne vurderingen har man i praksis tatt utgangspunkt i at det vil være tilstrekkelig at man kan konstatere en faktisk tilstedeværelse av et operativt politivesen.”

I saker der det kan konstateres at hjemlandets myndigheter har evne og vilje til å beskytte sine borgere, avslås klagen i praksis på dette grunnlag, og vedtakene i disse sakene inneholder i liten grad en nærmere referanse til noen av vilkårene i bestemmelsen. Det påpekes ofte at ”Vernet mot retur etter utlendingsloven § 15 første ledd annet punktum er subsidiært i forhold til muligheten til å få beskyttelse i eget hjemland”. Dette gjelder også selv om det ikke er myndighetene selv som yter beskyttelsen. I noen saker der det er anført trakassering fra lokalt politi eller overgrep fra kriminelle, er det blitt henvist til å søke beskyttelse hos andre enn myndighetene i hjemlandet. I motsatt fall, der UNE kommer til at det ikke er påregnelig at klageren vil kunne få beskyttelse i hjemlandet, gis klageren medhold. Anførslene kan for øvrig være tilnærmet like. Det er vanligvis først når det er konstatert som et faktum at klageren ikke kan få slik beskyttelse at begrepene i bestemmelsen eventuelt diskuteres nærmere.

3.2 Momenter i UNEs begrunnelser


I vedtakene har bl a følgende momenter blitt vurdert vedrørende om det foreligger en nærliggende fare for umenneskelig behandling:

- Hvor langt tilbake i tid ligger eventuelt tidligere anførte forhold?
- Har klageren oppholdt seg i hjemlandet i et visst tidsrom uten å bli utsatt for overgrep?
- Har klageren vært utsatt for overgrep/mottatt trusler tidligere?
- Klagerens aktivitetsnivå/posisjon.
- Kan klageren reise problemfritt inn igjen i hjemlandet (ved anførsler om problemer ved selve innreisen)?
- Er de tidligere opplevde overgrepenes art egnet til å sannsynliggjøre framtidig fare?
- Har klageren har tilgang til beskyttelse fra myndighetene eller andre?
- Foreligger det dokumentasjon/verifisering som belyser risikoen?
- Tvil om risiko og informasjonsmangel om forholdene i hjemlandet kommer klageren til gode.
- Antall sivile som rammes i et område, altså selve omfanget av overgrep.
- Utviklingen i antallet drepte/rammede i et område, og i situasjonen for øvrig.
- Begrepet ”stabilitet”, og noen ganger motsatsen ”labilitet”, benyttes ofte i vedtakene.
- Det vises til graden av vilkårlighet i overgrep mot sivilbefolkningen.

 

4. Hvilke forhold karakteriseres som ”umenneskelig behandling”?

Det finnes ikke mange vedtak der det er foretatt en selvstendig vurdering av begrepet ”umenneskelig behandling”. En av grunnene er at kravet til risiko/”nærliggende fare” ikke er oppfylt, slik at bestemmelsen uansett ikke kommer til anvendelse. Videre er det relativt sjelden tvil om at anførte forhold kan karakteriseres som ”umenneskelig behandling”, og dette vilkåret er derfor sjelden gjenstand for nærmere vurdering i vedtakene når klagerens anførsler legges til grunn. Ettersom hver sak må vurderes konkret, og fordi klagere ofte anfører å risikere å bli utsatt for mange ulike reaksjonstyper, er det også vanskelig å trekke noen klare slutninger om hva nemnda anser for å være terskelen for umenneskelig behandling. Det er lite som tyder på at det i UNEs vedtak foreligger noen påtagelig forskjell mellom terskelen for ”umenneskelig behandling” og kravet til forfølgelsens art og omfang under asylvurderingen (se for øvrig praksisnotatet Kravet til forfølgelsens art og omfang – terskelen).

I vedtak der UNE har særlig vurdert den generelle sikkerhetssituasjonen har denne blitt ansett som å påvirkes av både krigshandlinger, kriminalitet, private konflikter som blodhevn, terroraksjoner, utenomrettslige henrettelser/drap og forsvinninger mv., men også den mer vage formuleringen ”alvorlige brudd på menneskerettighetene” har vært benyttet.

Når det gjelder hvorvidt § 15.1.2 tolkes i samsvar med EMK art 3, kan det bemerkes at det svært sjelden benyttes henvisninger til ”nedverdigende behandling” i UNEs vedtak (utover det som framgår av malen). Årsaken til dette er vanskelig å fastslå, det er mulig at eventuell ”nedverdigende behandling” innfortolkes i begrepet om ”umenneskelig behandling”. 

4.1  Overgrep knyttet til fengselsstraff

Enhver stat kan utøve straffeforfølgelse overfor sine borgere. Grenseoppgangen mellom legitim straffeforfølgelse og overgrep kan være en gråsone. Akkurat hva som er terskelen for når en straff blir “urimelig” kan ikke konstateres eksakt i praksis. UNE har imidlertid uttalt i vedtak f eks at: ”Tre måneders fengselsstraff for militærnekting kan ikke i seg selv anses som umenneskelig behandling, selv om fengselsforholdene i Sudan er dårlige”. Om strafferammen er strengere i klagerens hjemland enn i Norge er heller ikke i seg selv tilstrekkelig i henhold til praksis. For eksempel har ett vedtak uttalt at ”Nemnda finner ikke at den anførte øvre strafferamme på 22 ½ års fengsel tilsier at klageren kan få tillatelse i riket. Det bemerkes at det i utgangspunktet skal svært mye til etter praksis før en kommer til at en straff som er streng, og som etter norske begreper kan oppfattes å være uforholdsmessig, utgjør umenneskelig behandling. Utgangspunktet er at det står et hvert land fritt etter folkeretten å fastlegge straff og strafferamme på straffbare handlinger”.

Momenter som synes å være av betydning i vurderingene:
- rimeligheten av bruk av fengselsstraffen i seg selv. Straffeforfølgelse av kriminelle handlinger er i utgangspunktet ikke å anse som ”umenneskelig behandling”.
- generelle soningsforhold. Vanskelige soningsforhold anses etter praksis ikke i seg selv som ”umenneskelig behandling”
- med mindre det er fare for livet eller at klageren vil bli utsatt for overgrep under soning som i seg selv kan karakteriseres som ”umenneskelig behandling”, vanligvis tortur/mishandling.

En relatert problemstilling og vanlig anførsel er militærnekting, som ofte er gjenstand for straffeforfølgelse. Selve verneplikten anses i seg selv etter praksis i utgangspunktet ikke som ”umenneskelig behandling”, og heller ikke fengselsstraff på bakgrunn av å ha unndratt seg denne. Eventuell umenneskelig behandling kan imidlertid foreligge ved øvrige reaksjoner militærnektere risikerer i det aktuelle landet.

4.2 Kjønnsbasert og/eller seksualisert vold


Det finnes en rekke eksempler på at anførsler om kjønnsbasert vold, som voldtekt og seksuell utnyttelse, har ført til at klageren i UNEs vedtak er blitt ansett som vernet jf ul § 15 første ledd annet punktum: ”Nemnda mener at den type overgrep det er fare for at klageren blir utsatt for ved retur, det vil si gjentatte voldtekter og seksuell utnyttelse, faller inn under denne bestemmelsen”. Dette er typisk saker der overgrepet anses å være et resultat av kriminalitet, og at myndighetenes manglende evne/vilje til å gi beskyttelse ikke kan knyttes til konvensjonen. Forhold som f eks prostitusjon som ikke er et resultat av tvang, omfattes i henhold til praksis ikke av bestemmelsen.

4.3 Humanitær situasjon, diskriminering, trakassering mv

Det foreligger langvarig og entydig forvaltningspraksis om at mindre alvorlige menneskerettighetsbrudd som trakassering og diskriminering i seg selv ikke kan anses som ”umenneskelig behandling”: ”Diskriminering og trakassering karakteriseres i utgangspunktet ikke som ”umenneskelig behandling”. Humanitære og økonomiske forhold vil i utgangspunktet heller ikke nå opp, det samme gjelder forhold som tap av familienettverk/sosial utstøtelse, tap av foreldreretten til egne barn, eller vold av mindre omfang. Omfanget av trakasseringen kan imidlertid etter praksis føre til at forholdet anses som umenneskelig behandling: ”Det er i denne vurderingen lagt særlig vekt på at klageren synes å ha vært utsatt for systematisk trakassering og ”pengeutpressing” i mange år som følge av at han har hatt en arbeidsinntekt og er bosatt i et område hvor han ikke har kunnet oppnå beskyttelse mot den rådende klanen og dens kriminelle medlemmer.”

Terskelen for når en reaksjon må anses som umenneskelig behandling kan være lavere for barn enn for voksne. Det finnes imidlertid ingen kjente eksempler i UNEs vedtak på at barn er blitt vernet jf § 15.1.2 på bakgrunn av generelle forhold som voksne i henhold til praksis ikke anses som vernet på bakgrunn av.

4.4 Helse


Det foreligger ingen kjente eksempler i UNEs vedtak på at klagere er blitt vernet mot retur til hjemlandet jf ul § 15 første ledd annet punktum, utelukkende på bakgrunn av helserelaterte problemer.

5. Oppsummering

Det er ikke så mange eksempler fra nemndas praksis på at det er blitt foretatt konkrete drøftelser av begrepene i § 15 første ledd annet punktum. I de sakene bestemmelsen er blitt drøftet, er begrepene sjelden blitt vurdert isolert sett. Avslag begrunnes ofte kort ved at det henvises tilbake til asylvurderingen og fastslås i en setning at § 15 ikke er til hinder for retur. Tillatelser begrunnes ofte ved en helhetsvurdering, der den umenneskelige behandlingen klageren anfører å kunne bli utsatt for, vurderes opp mot faren for at han vil bli utsatt for det. Den konkrete avveiningen mellom disse to momentene er imidlertid svært sjelden synliggjort i vedtakene.

Det er to hovedkategorier tillatelser etter § 15 første ledd annet punktum.

1. Saker der klageren kommer fra et land/område med en generelt vanskelig sikkerhetssituasjon, og ikke trygt kan bosette seg i et annet område enn vedkommende opprinnelig kommer fra. Det synes som om dette er den vanligste årsaken når UNE anser klagere som vernet mot retur til hjemstedet.

2. Bestemmelsen fungerer som en beskyttelsesbestemmelse i saker der det konstateres manglende beskyttelse fra myndighetene i hjemlandet, og klageren heller ikke kan henvises til andre kilder til beskyttelse der. Når det først konstateres manglende beskyttelse eller tvil om sådan, ser det ut til at tillatelse i praksis gis nesten uansett hvilke typer overgrep som anføres når disse legges til grunn.