Formål

Gi retningslinjer om behandling av klager der det oppstår spørsmål om å ekskludere klageren fra asylstatus og vern som flyktning. 

Innledning
Spørsmål om eksklusjon
Toinstansbehandling om ekslusjon
Orientering til Kripos
 

1. Innledning

Utlendingsloven § 31 første ledd, jf. flyktningkonvensjonen art. 1 F, gir grunnlag for eksklusjon fra retten til anerkjennelse som flyktning etter ul § 28 første ledd, dersom det er ”alvorlig grunn til å anta” at utlendingen har begått ”en forbrytelse mot freden, en krigsforbrytelse eller en forbrytelse mot menneskeheten”, ”en alvorlig ikke-politisk forbrytelse” før ankomst til Norge eller ”handlinger i strid med FNs formål og prinsipper”.

Det vises til fagnotatet ”Flyktningkonvensjonen art. 1 F”, og Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) pkt. 5.8 om det nærmere innholdet av bestemmelsen.

Eksklusjon innebærer at klageren er utelukket fra rett til oppholdstillatelse (asyl) etter utlendingsloven § 28 første ledd og rett til vern mot retur etter ul § 73 første ledd.

Selv om klageren ekskluderes fra retten til anerkjennelse som flyktning, kan klageren likevel være vernet mot retur etter utlendingsloven § 73 annet ledd, jf. den europeiske menneskerettskonvensjonen art. 3. Oppholdstillatelse kan i så fall gis etter ul § 74. I Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) pkt. 5.9.3 s. 118 har departementet videre understreket at det også må vurderes om de som er vernet mot utsendelse bør gis tillatelse etter ul § 38, men at vernet mot utsendelse ikke i seg selv tilsier at vilkårene for tillatelse etter § 38 er oppfylt.

2. Behandling av klager der det oppstår spørsmål om eksklusjon

Flyktningkonvensjonen har ingen alminnelige prosessregler. I internasjonal flyktningrett er det likevel bred enighet om at det bør stilles visse krav til en forsvarlig asylprosedyre, f.eks. rett til tolk, faglig bistand, underretning og kontradiksjon. UNHCR har gitt generelle anbefalinger for asylsaksbehandlingen, men i liten grad berørt spørsmålet om eksklusjon. Utlendingsloven har ingen spesielle saksbehandlingsregler om eksklusjon. Utgangspunktet er derfor at spørsmålet om eksklusjon må behandles innenfor rammene av asylsaken og i tråd med de krav som normalt stilles til en forsvarlig asylprosedyre. Det vises i denne forbindelse til utlendingsloven kapittel 11.   

UNE skal vurdere spørsmålet om eksklusjon når det foreligger konkrete holdepunkter som tilsier at klageren har begått eller medvirket til en alvorlig forbrytelse, jf. pkt. 4 tredje avsnitt.

UNE skal ikke treffe vedtak om eksklusjon uten at det er konstatert at klageren fyller vilkårene for anerkjennelse som flyktning etter utlendingsloven § 28. Utgangspunktet etter konvensjonen er at klageren må være inkludert etter art. 1 A for å kunne bli ekskludert etter art. 1 F, idet art. 1 F er et unntak fra art. 1 A. Prinsippet om inklusjon før eksklusjon støttes av UNHCRs anbefalinger om eksklusjon av 4. september 2003 pkt. 31. 

Dersom UNE kommer til at klageren ikke fyller vilkårene for anerkjennelse som flyktning, men har begått handlinger som ville ha gitt grunnlag for eksklusjon, bør dette påpekes og tillegges vekt når oppholdstillatelse vurderes gitt etter utlendingsloven § 38.

Dersom vilkårene for eksklusjon er oppfylt, skal det treffes vedtak om eksklusjon. Art. 1 F er formulert og tolket som en pliktregel: Den som omfattes av vilkårene i art. 1 F, skal ekskluderes.

Etter art. 1 F og utlendingsloven § 31 første ledd må det være ”alvorlig grunn til å anta” at klageren har begått forbrytelsen. Beviskravet er ikke presisert nærmere i ordlyden eller i forarbeidene til konvensjonen. UNHCR har uttalt i Håndboken pkt. 149 at det ikke kreves formelle bevis for tidligere strafforfølgelse, og i anbefalingene fra 2003 pkt. 35 at ”clear and credible evidence is required. It is not necessary for an applicant to have been convicted of the criminal offence, nor does the criminal standard of proof need to be met.”

I Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) pkt. 5.8.5 s. 112 bemerker departementet, etter å ha vist til UNHCRs retningslinjer, følgende om beviskravet: ”I norsk rett er utgangspunktet i sivilprosessen at det kreves alminnelig sannsynlighetsovervekt. I eksklusjonssaker er det myndighetene som vil ha bevisbyrden. Hvor stor grad av sannsynlighet som må foreligge, må vurderes i sammenheng med forholdene i den enkelte sak.”
Beviskravet er oppfylt når det foreligger en kvalifisert sannsynlighetsovervekt for at klageren har begått den aktuelle handlingen. Dette innebærer at kravet til bevis ligger mellom det alminnelige beviskravet i sivilprosessen og straffeprosessen.

Bevisbyrden ligger hos UNE. UNE vil i mange tilfeller måtte bygge på klagerens egne opplysninger, men kan også bygge på andre kilder. Opplysninger fra hjemlandets myndigheter kan gi grunnlag for eksklusjon, men må vurderes nøye. Det er ikke utenkelig at enkelte myndigheter fabrikkerer en tiltale eller domfellelse for å ramme opposisjonelle. Det at klageren er siktet for en alvorlig forbrytelse gir ikke i seg selv grunnlag for eksklusjon fordi en siktelse ikke krever kvalifisert sannsynlighetsovervekt. I flyktningrettslig teori er det likevel antatt at en siktelse fra en internasjonal straffedomstol gir grunnlag for eksklusjon. 

Et vedtak om eksklusjon skal angi det aktuelle rettsgrunnlaget for eksklusjon i utlendingsloven § 31 første ledd bokstav a, b eller c, jf. tilsvarende flyktningkonvensjonen art. 1 F bokstav a, b eller c.

De MR- og praksisrådgiverne og stabsfunksjonen for generelle juridiske saker mv. skal ha kopi av alle vedtak der eksklusjon er vurdert.

3. Toinstansbehandling av spørsmål om eksklusjon

Normalt vil saker der det kan bli aktuelt å vurdere eksklusjon, by på vesentlige tvilsspørsmål og således bli avgjort i nemndmøte. I saker der opplysninger som foreligger før nemndmøtet tyder på at det kan bli aktuelt å vurdere om vilkårene for eksklusjon er oppfylt, bør det fremgå av merknadene at det antas at UNE må ta stilling til eksklusjon dersom den kommer til at klageren fyller vilkårene for anerkjennelse som flyktning etter utlendingsloven § 28 første ledd, jf. pkt. 2 foran. I første omgang bør UNE konsentrere seg om å få avklart behovet for beskyttelse, idet det bare blir aktuelt å vurdere eksklusjon dersom klageren i utgangspunktet har rett til anerkjennelse som flyktning etter utlendingsloven § 28. UNE kan også komme til at klageren fyller vilkårene for anerkjennelse som flyktning etter utlendingsloven § 28, men at det etter det som fremkom i møtet ikke er aktuelt å vurdere eksklusjon, til tross for at utgangspunktet før møtet var det motsatte. Det er m.a.o. under rådslagningen det blir avklart om det også må tas stilling til om vilkårene for eksklusjon er oppfylt.

Når det oppstår spørsmål om eksklusjon i en sak der UDI er kommet til at utlendingen ikke fyller vilkårene for anerkjennelse som flyktning etter utlendingsloven § 28 første ledd og derfor ikke har vurdert eksklusjon, må UNE ta stilling til hvorvidt saken bør returneres til UDI for vurdering av dette spørsmålet. I denne forbindelse bør UNE legge stor vekt på hensynet til klagerens rettssikkerhet. Dersom UNE beslutter å fortsette behandlingen av saken uten å bringe inn UDI, må klageren enten allerede ha blitt foreholdt muligheten for eksklusjon og fått anledning til å uttale seg om de forhold som er sentrale i denne vurderingen, eller få mulighet til å uttale seg nå. UNE kan enten be om skriftlig uttalelse, eller klageren kan innkalles på nytt for å uttale seg til dette spørsmålet.

Dersom det blir besluttet å returnere saken til UDI, følges prosedyrene som er beskrevet i IR-10-11-17 pkt. 5. Når UDI har vurdert spørsmålet om eksklusjon, skal saken returneres til UNE, som fortsetter klagebehandlingen og treffer endelig vedtak. Klageren må gis anledning til å uttale seg om forhold av betydning for om det skal treffes vedtak om eksklusjon, enten skriftlig eller i nytt nemndmøte, fortrinnsvis med de samme deltakerne som kom til at klageren fyller vilkårene for anerkjennelse som flyktning etter utlendingsloven § 28 første ledd. 

4. Orientering til Kripos

Når det er grunn til å tro at klageren har begått, medvirket til eller vært vitne til en alvorlig forbrytelse før ankomst til Norge, og det ikke framgår av saken at det allerede har vært kontakt mellom UDI og Kripos, skal saksbehandleren straks orientere seksjonssjefen, som tar kontakt med lederen for ”Team Internasjonale Forbrytelser” i Kripos. Kripos kan deretter be om innsyn og skal angi hjemmelen for dette. UNE vurderer om den påberopte bestemmelsen gir hjemmel til å gi innsyn i opplysninger og dokumenter i den utstrekning Kripos har bedt om. Saksbehandleren følger opp innsynssaken overfor Kripos. På tilsvarende måte kan UNE be Kripos om innsyn i opplysninger og dokumenter Kripos måtte ha av betydning for avgjørelsen av saken i UNE.

Korrespondansen mellom UNE og Kripos skal registreres som korrespondanse i DUF.

Alvorlige forbrytelser er foruten krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten, jf. pkt. 1 første avsnitt, blant annet drap og alvorlige narkotikaovertredelser.

Kripos skal orienteres selv om det ikke er grunnlag for eksklusjon.

Terje Sjeggestad
direktør