Vi viser til departementets brev 27.02.2023 med vedlagt høringsnotat.
Utlendingsnemnda (UNE) har følgende kommentarer:
Ad 7 Departementets forslag
7.1. Ny bestemmelse i utlendingsloven om registrering i SIS
7.1.1. Registrering av returvedtak og beslutninger om nektet innreise og opphold
Innledende betraktninger
Departementet viser til returforordningens fortalepunkt 8 og anbefaler at det bør registreres i SIS også i tilfeller hvor reservasjonsretten er benyttet. Norge har reservert seg mot returdirektivet art. 2 nr. 2 a og b.
For tilfeller som faller inn under returdirektivet art. 2 nr. 2 bokstav a, det vil si bl.a. utlendinger som blir stoppet ved yttergrensen, har ikke reservasjonen noen nevneverdig praktisk betydning. I dag registreres så å si alle utvisningsvedtak som faller inn under bokstav a i SIS. Det mest praktiske er nok bortvisningsvedtak, men i den grad det blir fattet utvisningsvedtak er det ikke noen grunn til å behandle disse annerledes enn andre vedtak om utvisning for brudd på utlendingsloven/grenseloven. UNE har forholdt seg til at disse vedtakene kan registreres i SIS og fortsatt kan det.
Returdirektivet art. 2 nr. 2 bokstav b gjelder utlending som ilegges en strafferettslig sanksjon som har til følge at utlendingen skal returneres. Pr. i dag følger ikke UNE den foreslåtte anbefalingen fra departementet om at vi bør registrere i SIS også i tilfeller som er omfattet av den nevnte reservasjonen, fordi praksis er at UNE ikke vurderer SIS-registrering der strafferammen er på mindre enn ett år. UNE har likevel en klar praksis på at alle utvisningsvedtak med grunnlag i strafferettslig sanksjon som har en strafferamme på minst ett år registreres i SIS. UNE har nok sett på registreringen av de sistnevnte sakene mer som en “plikt” enn noe UNE “bør”.
Om strafferettslige sanksjoner med strafferamme på under ett år
I grensekontrollforordningen art. 24 (2) a står det:
The situations covered by point (a) of paragraph 1 shall arise where:
(a) a third-country national has been convicted in a Member State of an offence carrying a penalty involving the deprivation of liberty of at least one year;
Artikkel 24 nr. 2 viser videre i bokstav b til at SIS-registrering kan foretas i enkelte tilfeller uten straffedom, som ved antakelse om begått, eller holdepunkter for at utlendingen har til hensikt å begå, alvorlige straffbare forhold som terrorhandlinger. I bokstav c fremkommer at SIS-registrering skal forekomme ved brudd på nasjonal lovgivning og innreise og opphold. UNE har derfor tolket bestemmelsen i sin helhet slik at det er bokstav a som regulerer SIS-registreringer hvor klageren er utvist på bakgrunn av ilagt straff (straffedom eller forelegg).
UNE har så langt hatt en praksis hvor kravet til strafferamme på minst ett år tolkes som et vilkår for SIS-registrering. Det har ført til at UNE ikke har foretatt noen mer inngående vurdering i utvisningssakene enn å se på om strafferammen er på mer eller mindre enn ett år før vedtak om SIS-registrering fattes. Denne praksisen samsvarer også med UDIs praksis (se RUDI-2010-044 punkt. 3.1.2). Flere steder i høringsnotatet trekker departementet frem at nettopp disse utvisningsvedtakene vil være unntatt SIS-registrering i dag, og viser i den forbindelse til at Norge har reservert seg for tilfeller som gjelder straff.
Departementet presiserer at Norge likevel “bør” registrere utvisningsvedtak i SIS, også for de tilfeller hvor Norge ikke er forpliktet til å gjøre det. UNE tolker dette som en oppfordring til i større grad å vurdere SIS-registrering også for tilfeller hvor kravet til strafferamme ikke er oppfylt etter artikkel 24 nr. 2 bokstav a. Å følge dette vil føre til en omlegging av dagens praksis, og at UNE vurderer om situasjonene i art. 24 (2) bokstav a er til stede hvor forholdet har en strafferamme på mindre enn ett år.
Vi ser at en slik omlegging av praksis i større grad vil være i tråd med formålene med SIS, som blant annet er informasjonsdeling. SIS recast omhandlet nettopp en utvidet bruk av SIS for å bekjempe terrorisme, grensekryssende kriminalitet og ulovlig migrasjon.
Det vil være en fordel om føringer som vil innebære en omlegging av dagens praksis blir presisert tydeligere i regelverket.
Om strafferettslige sanksjoner med strafferamme på minst ett år
Norges reservasjoner etter returdirektivet omfatter i dag utvisningsvedtak med grunnlag i strafferettslige sanksjoner - på et generelt grunnlag. Vi viser blant annet til Proposisjon 3 L (2010-2011) punkt 4.2.4 hvor departementet vurderer reservasjonsretten.
Vi har en mer generell kommentar knyttet til reservasjonsretten og dagens praksis med SIS-registreringer.
Reservasjonen som departementet har skissert i nevnte proposisjon, gjelder generelt for utvisning av alle tilfeller med grunnlag i straff. Det innebærer at ethvert utvisningsvedtak, uavhengig av strafferamme, er unntatt registreringsplikten etter artikkel 24. Som nevnt ovenfor har ikke reservasjonsretten vært praktisert slik, og UNE SIS-registrerer i de tilfeller hvor strafferammen er på minst ett år.
Når det gjelder utvisning med grunnlag i brudd på utlendingsloven, som er underlagt returdirektivets regler, er det adgang til å vurdere et høyere innreiseforbud enn fem år «når offentlig orden gjør det nødvendig, eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser», jf. i utlendingsforskriften § 14-2 annet ledd. Forskriftsendringen er direkte knyttet til det generelle kravet om offentlig orden i returdirektivet for varige innreiseforbud. Det er også vist til hensyn til offentlig orden og sikkerhet i grensekontrollforordningen art. 24 nr. 1.
Vi viser til at utvisning med grunnlag i straff også vil måtte oppfylle returdirektivets materielle vilkår for begrunnelse dersom Norge velger å registrere vedtakene i SIS (som ikke er en plikt i dag). Ettersom praksis er at disse vedtakene registreres, ser vi gjerne at departementet vurderer om det er behov for å utvide forskriftsbestemmelsens virkeområde til også å gjelde utvisning med grunnlag i straff. Dette for å tydeliggjøre at UNE har plikt til, i de tilfeller hvor utvisningsvedtaket blir registrert i SIS, å begrunne varige innreiseforbud med hensynet til offentlig orden eller grunnleggende nasjonale interesser.
En slik utvidelse/presisering vil neppe innebære store endringer i praksis, idet vilkårene «når offentlig orden gjør det nødvendig, eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser» normalt vil være oppfylt i de fleste tilfeller der vi utviser med bakgrunn i straff som er så alvorlig at det tilsier et varig innreiseforbud.
7.2 Mulig nytt grunnlag for tilbakekall av midlertidig og permanent oppholdstillatelse
At utvisning kan føre til tilbakekall av tillatelsen i en annen medlemsstat er viktig informasjon. En henvisning til dette i loven kan gjøre det lettere å vise til dette i andre forbindelser, som ved søknader, forhåndsvarsler osv., som en konsekvens av utvisning.
7.3. Tydeliggjøring i utlendingsloven av enkelte regler som allerede følger av returdirektivet m.m.
7.3.1 Bruken av begrepet «Schengenområdet» o.l.
Siden tredjelandsborgere etter returdirektivet plikter også å forlate EU-land som ikke formelt er Schengen-stater, mener vi at forslaget om å benytte terminologien «Schengen- og EU-området» o.l. i regelverket vil være klargjørende og mer i tråd med direktivet.
7.3.2 Avslutning av ulovlig opphold
Vi mener de foreslåtte endringene i utlendingsloven (utl.) § 90 er viktige grep for å tydeliggjøre skillet mellom Schengen-/EU-området og tilbakevending til annen medlemsstat, særlig i lys av den nye plikten til å registrere returvedtak i SIS, jf. returforordningen artikkel 3. Videre synes den foreslåtte omstrukturereringen med oppdeling i flere nye bestemmelser egnet til å lette oversiktligheten slik departementet ønsker.
9 Økonomiske og administrative konsekvenser
Forslagene på høring ligger – slik vi ser det – innenfor det vi må forvente av alminnelig saksbehandling og oppdatering av maltekster mv. Det synes derfor ikke som at forslagene vil innebære noen vesentlige
(mer-)kostnader for UNE slik de står nå.
Ad 10 Forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften
Til utlendingsloven § 71
Annet ledd:
Departementet foreslår et nytt annet ledd som skal lyde slik: «Et vedtak om utvisning innebærer at utlendingen får en plikt til å forlate riket, jf. § 90, og ilegges et nasjonalt innreiseforbud eller et Schengen- og EU-innreiseforbud.»
Etter dagens ordning vil UNE først fatte et vedtak om utvisning med et innreiseforbud “til riket”, se utl. § 71 annet ledd («Utvisningen er til hinder for senere innreise i riket. […]»). Dersom alle vilkår for utvisning er oppfylt, og utvisningsadgangen benyttes, går UNE videre til å vurdere om vedtaket skal registreres i SIS. Rett som det er har parten konkrete anførsler knyttet til selve registeringsspørsmålet, og disse blir vurdert opp mot forholdets alvor og hensynene bak reglene om SIS-registrering. Det er ikke praksis i UNE for å skrive at innreiseforbudet gjelder for Schengen- og EU-området, selv om dette i realiteten vil være tilfellet når innreiseforbudet registreres i SIS.
Etter SIS recast er det bare mulig å opprettholde nasjonale innreiseforbud ved tilfeller hvor Norge enten har reservert seg (returdirektivet artikkel 2 nr. 2), eller i tilfeller hvor vi har oppfylt konsultasjonsplikten etter artikkel 28 (eventuelt artikkel 29). Dersom UNE likevel finner at vedtaket ikke kan registreres i SIS, og heller ikke har muligheten til å opprettholde nasjonale innreiseforbud, vil UNE også være forpliktet til ikke å fatte vedtak om utvisning etter utlendingslovens regler.
Vi mener at departementets forslag til nytt annet ledd i utl. § 71 (sett i sammenheng med tredje ledd) vil gjøre det klart at et innreiseforbud (med unntak av nasjonale innreiseforbud) gjelder for hele Schengen- og EU-området, og ikke kun Norge. Det vil lette arbeidet med saken/vedtaket, og vedtakets virkning vil fremstå langt tydeligere overfor utlendingen selv.
Det vil være formålstjenlig om departementet tar stilling til om vurderingen av de grunnleggende vilkårene for utvisning og vedtakets forholdsmessighet, også vil være en god nok vurdering av vilkårene for SIS-registrering etter artikkel 24 og artikkel 21. Vi mener at dagens praksis og krav til begrunnelse i utvisningsvedtakene ligger godt innenfor artikkel 24 og artikkel 21 (sett bort fra reservasjonstilfellene).
Videre har vi noen innspill knyttet til nytt annet ledd i utl. § 71 sett opp mot § 70 (med forskriftsbestemmelser):
Etter utl. § 70 skal utlendingens tilknytning til riket veies opp mot forholdets alvor. (Videre skal hensynet til berørte barn være et grunnleggende hensyn.) Med andre ord har utl. §§ 70 og 71 en logisk indre sammenheng ved at et vedtak om innreiseforbud «til riket» ikke må være et uforholdsmessig tiltak etter § 70, blant annet tatt i betraktning utlendingens tilknytning «til riket».
Vi forstår det slik at departementets forslag til nytt annet ledd i utl. § 71, sammenholdt med SIS-loven § 1 (se grensekontrollforordningen artikkel 24), viser en plikt til å registrere i SIS der UNE opprettholder et vedtak om utvisning med Schengen-innreiseforbud.
Dette innebærer at UNE må vurdere forholdsmessigheten etter utl. § 70 opp mot et innreiseforbud til Schengen- og EU-området. Vi foreslår derfor at departementet vurderer om ordlyden i § 70 bør endres tilsvarende, siden begrepsbruken «til riket» rent språklig bare passer ved nasjonalt innreiseforbud.
Et innreiseforbud til hele Schengen-/EU-området kan i enkelte tilfeller tenkes uforholdsmessig der hvor utlendingen har en tilknytning gjennom nærmeste familie i et annet Schengen/EU-land, eller har et arbeidsforhold der.
Fra tiden før SIS recast er det eksempler på at SIS-innmeldingen har blitt omgjort fordi utlendingen hadde en tilknytning til et annet Schengen-land, eller et arbeidsforhold i et annet Schengen-land, som gjorde det uforholdsmessig å opprettholde registreringen. I de sakene har vi tidligere opprettholdt nasjonalt innreiseforbud.
Departementet kan gjerne si noe mer om rekkevidden av forholdsmessighetsvurderingen der hvor et innreiseforbud også skal gjelde for Schengen-/EU-området, og hvordan tilknytning til og hensynet til nærmeste familiemedlemmer i andre Schengen- og EU-land bør vurderes.
Fjerde ledd:
Departementet foreslår en lovfesting av når et innreiseforbud starter å løpe. Her har departementet foreslått at det kreves «konkrete holdepunkter» for å anta at utlendingen har forlatt Norge og/eller Schengen- og EU-området. Departementet viser til at «konkrete holdepunkter for å anta» gis samme beviskrav som i utlendingsloven ellers når det ikke stilles krav til alminnelig sannsynlighetsovervekt.
Kravet om dokumentert utreise er praktisert strengt. I saker som gjelder søknad om opphevelse av innreiseforbudet vil UNE kreve kopi av utreisetempel i pass, utreiserapport fra politiet, en henvendelse til norsk utenriksstasjon utenfor Schengen- og EU-området, eller en bekreftelse fra et reiseselskap om at billetten ble benyttet av vedkommende person. I dag er det for eksempel ikke nok bare å levere inn flybilletter, kopi av ombordstigningskort m.m. Å fastslå når innreiseforbudet startet å løpe er en sentral del av vurderingen når vi tar stilling til en søknad om opphevelse av et gjeldende innreiseforbud. Uten dokumentasjon på utreise legger UNE etter praksis til grunn at innreiseforbudet startet å løpe fra det tidspunktet klageren møtte personlig ved en norsk utenriksstasjon for å levere søknaden. Ut fra forslaget til lovfesting kan det stilles spørsmål om det blir noe større adgang til å legge til grunn at innreiseforbudet har startet å løpe, uten samme krav til dokumentasjon som i dagens praksis.
Femte ledd:
I utl. § 71 nytt femte ledd foreslår departementet en bestemmelse om at innreiseforbudet kan suspenderes dersom tungtveiende hensyn taler for det. Videre knytter forslaget kortvarig besøk til suspensjon.
Etter gjeldende § 71 annet ledd kan et gjeldende innreiseforbud oppheves (permanent) etter søknad dersom det foreligger nye omstendigheter. Dersom det foreligger «særskilte omstendigheter» kan det gis adgang til Norge for et kortvarig besøk, men som regel ikke før to år er gått fra utreisen.
Når det gjelder vilkårene «nye omstendigheter» og «særskilte omstendigheter», gir UDIs retningslinje UDI-2010-069 punkt 5.3.2 en god beskrivelse av forholdet mellom disse begrepene:
«Med nye omstendigheter menes en mer eller mindre konstant endret situasjon, for eksempel dersom herboende ektefelle blir ute av stand til å ha omsorg for felles barn på grunn av alvorlig sykdom eller dødsfall. Særskilte omstendigheter kan være en mer forbigående og konkret situasjon som for eksempel deltakelse i begravelse/bisettelse til et nært familiemedlem eller dersom søker er part i en rettssak i Norge, og vedkommende sin rettssikkerhet ikke vil være tilstrekkelig ivaretatt ved å bli representert av en advokat/annen fullmektig, og andre muligheter som for eksempel telefonavhør, videoavhør etc. er utelukket.»
Vi har merket oss at det nye forslaget ikke viderefører dagens vilkår «særskilte omstendigheter» for kortvarig besøk. Alternativet om kortvarig besøk er nå knyttet til suspensjon av innreiseforbudet, og systematisk plassert rett bak forslaget om at «Innreiseforbudet kan suspenderes dersom tungtveiende hensyn taler for det.» Slik vi forstår ordlyden og det departementet skriver under punkt 7.3.5, er «tungtveiende hensyn» ment for «andre tilfeller» av suspensjon enn der formålet er kortvarig besøk.
Praksisen knyttet til «særskilte omstendigheter» er rettet inn mot at utlendingens tilstedeværende i Norge er situasjonsbetinget, og at besøket skal ivareta et bestemt formål, som for eksempel en rettssak eller en begravelse. Er dette en linje departementet ønsker videreført, kan det nevnte vilkåret med fordel videreføres i ny bestemmelse når det gjelder adgangen til kortvarig besøk til Norge.
Slik vi oppfatter det synes en suspensjon i praksis å kunne bli en ordning som skiller seg en del fra dagens ordning om å søke opphevelse av gjeldende innreiseforbud:
For det første kreves det ikke en søknad for å kunne suspendere innreiseforbudet. Dette er en vesentlig forskjell mellom dagens ordning og nytt forslag. Det å møte personlig og søke om opphevelse er helt sentralt for dagens ordning, av hensyn til at det skal være sikre holdepunkter for at utlendingen har reist og innreiseforbudet har startet å løpe.
I tillegg innebærer ikke dagens ordning med kortvarig besøk at innreiseforbudet blir «suspendert». Innreiseforbudet fortsetter å løpe (slik UDIs retningslinjer UDI 2010-069 punkt 1.3.3 illustrerer), og adgangen til et kortvarig besøk blir gitt gjennom utstedelse av et nasjonalt besøksvisum for utlendingen. En «suspensjon» tilsier derimot at innreiseforbudets løp stoppes midlertidig. Slik sett vil nok suspensjon som følge av tungtveiende hensyn (sterke humanitære grunner) også skille seg vesentlig fra dagens ordning.
Det sentrale, slik UNE oppfatter forslaget om suspensjon, er at utlendingen midlertidig meldes ut av SIS slik at utlendingen har tilgang til å reise inn i Schengen- og EU-området dersom det foreligger tungtveiende hensyn. Krigen i Ukraina er nevnt som et eksempel, hvor flere flyktninger hadde problemer med å ta seg inn over Schengen- og EU-områdets yttergrenser.
I slike situasjoner forstår vi det skal at det kan være hensiktsmessig å ha adgang til kollektivt å suspendere innreiseforbudet for en hel gruppe, eller eventuelt enkeltpersoner, for en nærmere angitt periode. Det er ikke aktuelt å utstede besøksvisum, slik det gjøres i dagens ordning. Og slike suspensjoner kan iverksettes på initiativ fra departementet gjennom instruksjon overfor UDI, og ikke nødvendigvis etter søknad fra utlendingen selv. Sånn sett fremstår dette som noe ganske annet enn dagens ordning.
Det er også et spørsmål hvordan forvaltningslovens saksbehandlingsregler skal ivaretas i tilfeller hvor suspensjon vurderes overfor enkeltpersoner uten at utlendingen har bedt om det. Dette kan departementet overveie å vurdere nærmere i det videre lovarbeidet.
UNE mener det kan være hensiktsmessig at det endelige forslaget i større grad skiller mellom dagens ordning om søknad om opphevelse av innreiseforbudet, som videreføres i forslaget for så vidt gjelder permanent opphevelse av innreiseforbudet, og forslaget til suspensjon fra innreiseforbudet.
Med hilsen
Øyvind Havnevik
enhetsleder
Trond Øystein Vetleseter
seniorrådgiver
Saksbehandler: Trond Øystein Vetleseter
Dette brevet er godkjent elektronisk i Utlendingsnemnda og har derfor ingen signatur.