UNEs virksomhet reguleres først og fremst av utlendingsloven og statsborgerloven med forskrifter, men også av forvaltningsloven. Vi vil i hovedsak bare kommentere spørsmål som har direkte betydning for UNE, altså på områder som ikke er spesialregulert eller som er UNE uvedkommende på andre måter. Flere steder har vi vist til UNEs innspill til Justis- og beredskapsdepartementet i 2016. Det er brev datert 16.09.2016, departementets ref. 16/3084- KEAB.

Vi mener at lovutvalget gjennomgående har gjort gode grep både i lovforslagets innhold og i utformingen. Vi er enig i at en rekke bestemmelser bør videreføres – dels i ny språkdrakt – og i at en del nye forhold bør reguleres. Enkelte bestemmelser kan med fordel presiseres. Videre bør departementet vurdere endringer i noen bestemmelser for å gi en god balanse mellom ressursbruk i forvaltningen og hensynet til parten.

Kapittel 1. Lovens formål og virkeområde

Til § 2 (2):

Departementet bør vurdere om det skal tilføyes at loven gjelder når ikke annet er bestemt …. eller klart forutsatt (i eller i medhold av lov). Se kommentarer til kapittel 11 og til § 75 nedenfor. Det kan være krevende å overskue konsekvensene på alle forvaltningsområder hvis loven skal gjelde med mindre annet uttrykkelig er fastslått, og særlig fordi nye forhold nå foreslås regulert. «Klart forutsatt» eller en lignende formulering vil gi en mer smidig regulering. På utlendingsfeltet kan dette i stedet løses ved en endring i utlendingsloven § 80.

Til § 6 (3) om «part»:

UNE har tidligere påpekt at hensynet til en effektiv saksavvikling og samlet ressursbruk tilsier et avgrenset partsbegrep som er klart definert i loven og at det er behov for en nærmere grensedragning for når familiemedlemmer til den som vedtaket retter seg mot, anses som part. Selv om utvalget går inn for at forvaltningsloven - som i dag - bør sette en relativt høy terskel for å gi partsstilling for den som indirekte og rent faktisk blir berørt av vedtaket, går den foreslåtte grensedragningen i lovutkastet langt i å gi partsstilling til en vid krets. Utvalgets forslag lyder:

«Som part regnes
a) den som et enkeltvedtak eller annen individuell avgjørelse kan rette seg mot
b) den som kan få sine rettigheter eller plikter endret som følge av en slik avgjørelse
c) den som en slik avgjørelse kan innebære vesentlige ulemper eller skadevirkninger for.»

Vi gjør oppmerksom på at utlendingsforskriften § 17-1 fastslår at søkeren anses «som part i saker etter loven og forskriften». I saker som «ikke beror på søknad vil det kun være den som saken retter seg mot som er å anse som part». Forvaltningsloven gjelder ellers når ikke annet følger av utlendingsloven. Trass i denne reguleringen mente Høyesterett i 2015 at et barn var part i morens utvisningssak. Se Rt. 2015 s. 93 (Maria-dommen). I Alida-dommen, HR 2016-00935, tilrådte Høyesteretts ankeutvalg lagmannsrettens begrunnelse om at den ankende part ikke kan utøve partsrettigheter i det søksmålet hans tidligere samboer anla for å prøve gyldigheten av utvisningsvedtaket. Det ble akseptert at den utvistes barn kan opptre som part, jf. Høyesteretts avgjørelse i Maria-dommen. Videre viser vi til Høyesterett kjennelse i HR 2017-1130 A (Allaleh-saken), der staten vant. Saken gjaldt spørsmålet om ektefellen til en utvist person og parets barn har selvstendig adgang til å anlegge søksmål om vedtakets gyldighet mv. Høyesterett kom til at de ikke har selvstendig søksmålskompetanse etter tvisteloven § 1-3. Innledningsvis knyttet Høyesterett noen merknader til hvem som kan ha partsstatus ved den forvaltningsmessige behandlingen av et utlendingssak. Høyesterett uttalte at avgjørelsen i Maria-saken ikke kan tas til inntekt for et generelt endret syn på reglene om hvem som er part i en utlendingssak for forvaltningen.

Spørsmålet om faktiske følger av en mulig avgjørelse bør tilsi partsstilling, reguleres i dagens forvaltningslov med kriteriet «saken ellers direkte gjelder». Utvalgets forslag går altså lenger. Dette er etter vårt syn problematisk. Enkelte saker har en så personlig karakter at det ikke er naturlig å gi andre partsrettigheter, selv om avgjørelsen faktisk kan ha mye å si for dem. Mange forhold tilsier at særlig en rett til innsyn i dokumenter og varsel om vedtak ikke bør gis til andre enn til den som søker om en tillatelse, mister en tillatelse, ilegges påbud e.l. På utlendingsfeltet handler dette blant annet om sensitiv og taushetsbelagt informasjon, helsemessige forhold, mulighet for tvangsekteskap og straffbare forhold. Det kan være motstridende interesser mellom parten og andre som blir direkte berørt, og dette er ikke nødvendigvis lett å avdekke.

Hensynet til andre som blir berørt, vil ofte kunne tilgodeses på annen måte enn ved å gi dem partsstilling. Forvaltningens veiledningsplikt gjelder f.eks. også overfor andre interesserte. Utredningsplikten - og plikt til å ta hensyn til andre interesser enn partens – er ikke avhengig av om vedkommende berørte har partsstilling. Dette er etter vårt syn en bedre egnet metode hvis man ønsker å sikre interesser til andre enn tradisjonelle parter. Andre berørte kan dessuten ha rettslig klageinteresse og bli part i klagesaken, men uten innsyn i den forutgående behandlingen. Se også merknader til klagereglene, nedenfor.

For barns vedkommende er mange rettigheter som ellers er partsrettigheter, allerede i dag ivaretatt ved gjennomføringen av FNs barnekonvensjon i norsk rett. Barns rettigheter og situasjon er regulert gjennom en rekke bestemmelser i lov og forskrift. På utlendingsfeltet gjelder det bl.a. om høring (retten til å gi uttrykk for sitt syn), lavere terskler for tillatelser og særskilt begrunnelse i vedtak. Dette ivaretar trolig uansett det sentrale som ville fulgt av en formell partsstatus. Se denne uttalelsen i Maria-dommen avsnitt 41 knyttet til manglende partsstatus for barnet B:

«I sin alminnelighet vil trolig denne typen feil lett kunne lede til ugyldighet, ettersom konsekvensen gjerne er at noen som direkte berøres av vedtaket, ikke har blitt hørt, eller at saken på annen måte ikke har blitt tilstrekkelig opplyst på grunn av feilen ved partsforholdet. Men i dette tilfellet har utlendingsmyndighetene utvilsomt vært kjent med Bs stilling, og det er ikke noe som konkret trekker i retning av at saken ville ha blitt bedre opplyst dersom B hadde vært part. Mor og B har heller ikke motstridende interesser.»

Vi vil oppfordre departementet til å vurdere partsbegrepet nøye og gi retningslinjer i forarbeidene.

Kapittel 2. Alminnelige bestemmelser

Til § 8 (2) om forvaltningsspråk:

Vi støtter forslaget om å lovfeste klart språk i forvaltningen. Begrepet «tilpasset mottakeren» fortjener noen kommentarer: UNEs mottakere er i stor grad utlendinger med begrensede eller ingen norskkunnskaper. Vi har derfor som egendefinert målgruppe for språkføringen klagernes norskspråklige hjelpere uten juridiske forkunnskaper. Det bør kanskje overveies å ha et tillegg til bestemmelsen om hjelpere (som ikke nødvendigvis er mottakere av brev mv.), eller i det minste at dette omtales i lovforarbeidene.

Til § 9 (2) om oversetting:

Saker som utlendingsmyndighetene selv tar opp, gjelder bl.a. utvisning, bortvisning og tilbakekall av tillatelser. I de fleste av disse sakene vil utlendingen ha rett til fri rettshjelp etter utlendingsloven § 92. Det vil da ikke være «nødvendig» med oversetting etter bestemmelsen.

Fri rettshjelp gis imidlertid ikke «i utvisningssaker i henhold til §§ 66 første ledd bokstav b og c, 67 første ledd bokstav a, b og c, 68 første ledd bokstav a og b og 122», står det i loven. Dette er saker der utlendingen allerede er straffet eller har fått en særreaksjon, eller der hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier at EØS-borgere utvises (§ 122). Lovforslaget treffer derfor disse sakene, men vil først og fremst få betydning for UDI som førsteinstans. Forslaget om oversetting av «vedtaket med begrunnelse og sentrale dokumenter», gitt at «det er nødvendig for at en privatperson som er part, kan ivareta sine interesser på rimelig måte», er vagt og kan bli vanskelig å praktisere. Det er dessuten lite samsvar mellom utvalgets redegjørelse og selve forslaget: Utvalget mener at budskapet og meningsinnholdet i de sentrale dokumentene må overbringes (pkt. 13.5.6.3). Tas lovutkastet på ordet, kan oversetting bli kostbart og tidkrevende. UNE er ikke enig med utvalget når det i kap. 36.3.3 om økonomiske og administrative konsekvenser skriver: «Regelen går imidlertid trolig ikke lenger enn det som allerede følger av praksis.» Selv om UNE skriver en del utvisningsvedtak på engelsk i dag, vil plikten til å oversette «sentrale dokumenter» være noe nytt for oss.

Til § 15 (2) om veiledning, som lyder:

«Den som henvender seg til et forvaltningsorgan med spørsmål som har aktuell interesse for vedkommende, har ved behov rett til muntlig samtale med en person i organet. Hvis det er nødvendig for å få en forvaltningssak opplyst, skal en slik samtale skje i et personlig møte…»

Utvalget skriver tydelig at retten til en muntlig samtale er knyttet til et reelt behov hos den enkelte (pkt. 17.3.7). I lovutkastet står det bare «ved behov». Dette er tvetydig og kan oppfattes som et subjektivt behov hos vedkommende. Forstått slik vil det kunne få store konsekvenser for ressursbruken også i UNE. For å unngå misforståelser og diskusjoner bør vilkåret tydeliggjøres i lovteksten.

Vi vil påpeke at et møte etter annet punktum også bør kunne foregå som et fjernmøte ved hjelp av Skypeeller lignende. Dette er praktisk for UNE, som har brukere (klagere) som ofte befinner seg langt fra Oslo. Vi har regulert slike møter i en rutinebeskrivelse om saksforberedende samtaler; RB-36. En slik samtale hos oss vil imidlertid ikke handle om veiledning, som denne bestemmelsen gjelder. Uansett vil et krav om et møte ansikt til ansikt ikke alltid være nødvendig. Det vil dessuten kunne utløse diskusjon rundt kostnadskrav og tidsbruk.

§ 15 er direkte knyttet til forvaltningens veiledningsplikt i § 14, mens regelen om personlig møte i annet ledd gjelder sakens opplysning. Opplysning av saken/utredningsplikten er regulert i § 44 for enkeltvedtak – som vil være det mest praktiske - men det er ingen henvisning der til § 15. Departementet bør se nærmere på denne sammenhengen.

Til § 19 om fullmektig:

UNE støtter forslaget om å lovfeste at forvaltningen kan tillate bruk av flere
fullmektiger. Forvaltningen trenger i utgangspunktet bare å forholde seg til èn, står det i utredningen. Bestemmelsen eller forarbeidene bør klargjøre om forvaltningen dermed kan kreve at all kommunikasjon mellom forvaltningsorganet og parten skal skje gjennom èn fulllmektig. Det samme gjelder om forvaltningen kan forutsette at alle fullmektigene er identifisert med hverandre, hva gjelder korrespondansen i saken.

Vi støtter også forslaget i annet ledd om at fullmektigen må være myndig og «ikke … uskikket» for oppdraget. Vi gjør oppmerksom på at også advokater kan være uskikket i kraft av f.eks. å være nærstående i en familieinnvandringssak der det er mistanke om utidig press eller tvang.

Kapittel 4. Inhabilitet

Det er et pedagogisk godt grep å dele de spesielle reglene om inhabilitet inn i to bestemmelser. Utvalgets utredning gir i det alt vesentlige god veiledning om forståelsen av bestemmelsene. Forslaget til ny § 27 om virkningen av inhabilitet og avgjørelse om inhabilitet er klargjørende.

Enkelte særlovsorganer som i Norge er forvaltningsorganer, anses å ha status som et «independent and impartial tribunal» etter EMK art. 6 og andre internasjonale forpliktelser, f.eks. våre EØS-forpliktelser. UNE er et slikt organ.(1) De internasjonale forpliktelsene om uavhengighet kan tilsi at det for slike organer gjelder tilsvarende krav til upartiskhet og habilitet som stilles til domstolenes virksomhet. Rettspraksis i spørsmål om habilitet for dommere og meddommer kan dermed ha relevans for vurderingen. Behovet for ev. å supplere forvaltningslovens habilitetsregler for slike organer kan med fordel klargjøres i forarbeidene til ny forvaltningslov.

Fra nyere tid ser vi at habilitetsspørsmål kan oppstå knyttet til bl.a. aktivitet på sosiale medier. Omtale av konkrete personer eller saker, omtale av myndighetsorganers avgjørelser i konkrete saker/spørsmål, eller å ha gitt uttrykk for syn på hva som bør være resultat i konkrete saker/spørsmål, har hatt betydning for habilitetsvurderingen i domstolene. Her er noen eksempler:

I RG-2010-1592 ble f.eks. en lekdommer funnet inhabil etter å ha omtalt en pågående straffesak der han var meddommer med utenforstående i et innlegg på Facebook hvor han beskrev tiltalen og oppfordret sine Facebook-venner om å komme med forslag om «passende straff» hvis tiltalte ble funnet skyldig. I en kjennelse fra Arbeidsretten i 2017 (AR-2017-22) ble en (sakkyndig) dommer, som var lege, funnet inhabil etter å ha kommet med uttalelser bl.a. på Facebook og i kommentarer i et tidsskrift som i tema og tid knyttet seg til den underliggende uenigheten mellom partene i saken som var til behandling. I en utlendingssak i 2015 mente regjeringsadvokaten at en dommer i Oslo tingrett var inhabil og ikke kunne prøve vedtakets gyldighet etter at dommeren hadde «twitret» kommentarer i forbindelse med at den konkrete saken ble drøftet på et debattprogram på NRK. Dommeren mente at ytringene på Twitter ikke tilsa at han var inhabil, men frasa seg likevel ansvar for saken.

Slike forhold er også av interesse for forvaltningen, og særlig der legfolk deltar i beslutningsprosesser, slik som i UNEs nemnder.

Kapittel 5. Taushetsplikt

Til § 33 om taushetsplikt om personlige forhold:

UNE mener det er et godt grep å forklare «noens personlige forhold», slik utvalget har gjort i annet ledd. I annen spalte på side 592 fremgår det at med «personlige forhold» menes på samme måte som i dag «opplysninger om en person som det er vanlig å ville holde for seg selv». Videre har utvalget presisert at det ikke er avgjørende hvordan vedkommende selv
bedømmer den aktuelle opplysningen, og at dette «[…] gjelder begge veier». Dette er en nyttig presisering.

Med andre ord er definisjonen av «personlige forhold» en lovfesting av gjeldende praksis/tolkning av dette begrepet i dagens forvaltningslov § 13. Videre forstår vi det slik at varierende oppfatninger, også ut fra kulturell bakgrunn og ulike tradisjoner, ikke kan bli avgjørende for hva som skal anses som «personlige forhold» i lovens forstand. Dette er aktuelt på utlendingsfeltet og fortjener en presisering i forarbeidene.

Til § 36 om deling av opplysninger undergitt taushetsplikt:

Utvalget har foreslått en adgang til å dele opplysninger med andre forvaltningsorganer, så langt det er nødvendig for å utføre de oppgaver som er lagt til avgiverorganet eller mottakerorganet. Bestemmelsen er ny. UNE støtter forslaget. På utlendingsfeltet gir forskriftsbestemmelser gitt i medhold av utlendingsloven § 84 bl.a. NAV, skattemyndighetene, folkeregistermyndigheten og Statens Lånekasse plikt til, etter anmodning, å gi visse opplysninger til (bl.a.) UNE, uten hinder av taushetsplikt. Men det foreligger ikke en slik plikt for f.eks. barnevernsmyndighetene. Den foreslåtte hjemmelen er viktig og kan være nødvendig for UNEs arbeid i en del saker, f.eks. ved behov for oppdaterte opplysninger fra barnevernet i pågående saker om familieinnvandring, utvisning mv. Det har innimellom vært en utfordring for UNE å få slike opplysninger fra barnevernet. En tydelig hjemmel vil være en stor fordel.

Kapittel 6. Innholdsmessige rammer for enkeltvedtak

UNE støtter forslaget om å lovfeste dagens ulovfestede regler om utøving av forvaltningsskjønn og om adgangen til å sette vilkår. Dette mener vi er positivt både for allmennheten og for oss som arbeider i forvaltningen.

Kapittel 7. Enkeltvedtak – saksforberedelse og avgjørelse

Dagens forvaltningslov § 33 første ledd fastslår at regler om saksforberedelse ved enkeltvedtak gjelder også i klagesaker, når ikke annet følger av reglene i bestemmelsen. Dette er ikke videreført i lovutkastet, og vi kan heller ikke se at dette er begrunnet eller omtalt. Men vi antar at reglene for enkeltvedtak også skal gjelde for klageinstansens enkeltvedtak der de passer. Dette bør imidlertid klargjøres.

Vi forutsetter i det følgende at foreslåtte regler i kapittel 7 også vil gjelde for UNE som klageinstans.

Til § 42 om varsel om sak:

Vi mener det er fornuftig å ha regler om gjentatt varsling («nyvarsling»), noe som
gir kjøreregler for forvaltningen og ivaretar brukernes behov. Men kriteriene bør være så tydelige som mulig.

Kriteriet «ligget i bero i lang tid» i tredje ledd bør presiseres og sees i lys av utkastet § 17 tredje ledd ommelding ved vesentlig forsinkelse.

UNE saksbehandlingstider har variert. Det har også forekommet at enkelte saker har ligget i kø i lang tid, uten en formell berostillelse. Ved lengre enn normal saksbehandlingstid har vi rutine om å varsle parten om at saken fortsatt ligger til behandling – nå bruker vi formuleringer om at saken «ligger i kø». Vi antar at dette er tilstrekkelig for klageren, som da ikke «har hatt rimelig grunn til å tro at saken er henlagt eller avsluttet på annen måte», som det heter på side 600 i utredningen. På utlendingsrettsfeltet har det for øvrig forekommet ulike varianter av å stille saker i bero, bl.a. for å få bedre oversikt over pågående endringer av sikkerhetssituasjon i et returområde eller for å avvente et lov- eller forskriftsarbeid (hvor berostilling har
skjedd på instruks fra departementet).

Regelen bør tydeliggjøres og kan f.eks. formuleres slik:

(3) Forvaltningsorganet skal varsle på nytt hvis saken vesentlig har endret karakter. Organet skal også varsle på nytt hvis saken er gjenopptatt etter å ha ligget i bero i så lang tid at klageren kan ha grunn til å tro at den er avsluttet.

Til § 43 om fremlegging av opplysninger for parten under saksforberedelsen:

Første ledd lyder:

«Et forvaltningsorgan skal legge frem for parten opplysninger som det mottar om parten eller den virksomheten vedkommende driver eller planlegger. Det samme bør forvaltningsorganet gjøre med andre opplysninger av vesentlig betydning for avgjørelsen av saken. Parten skal få uttale seg innen en frist som forvaltningsorganet setter.»

Utvalget skriver at bestemmelsen i hovedtrekk er en videreføring av dagens regler (§ 17). Samtidig skriver de at begrepet «mottar» i første setning skal forstås vidt og omfatter «også opplysninger forvaltningsorganet innhenter fra eksterne virksomheter, f.eks. et annet forvaltningsorgan». Det vesentlige er at opplysningene har «sin opprinnelse utenfra» (s. 600-601). I pkt. 22.3.3 heter det at fremleggingsplikten bør gjelde «uansett om opplysningene er kommet inn utenfra, fra andre forvaltningsorganer eller hentet inn fra databaser som forvaltningsorganet har tilgang til».

Vi forstår dette slik at opplysninger fra egne databaser uansett ikke er omfattet. For vår del gjelder det opplysninger også knyttet til andre personer i databasen UDB. Dette er i tråd med dagens praksis. Men opplysninger vi selv regelmessig henter inn fra bl.a. Skatteetaten, NAV, Folkeregisteret og Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret, ser ut til å bli omfattet av plikten til fremleggelse. Det samme gjelder opplysninger som vi innhenter gjennom en konkret henvendelse knyttet til bl.a. Straffesaksregisteret og Lånekassa. Dette går i så fall lenger enn dagens praksis i UNE og vanlig forståelse av reglene om kontradiksjon.

Unntaksbestemmelsen i dagens forvaltningslov § 17 annet ledd bokstav c) - «unødvendig eller
uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv» - er ment å omfatte blant annet opplysninger som stammer fra registre mv. der det er stor sannsynlighet for at opplysningene er riktige. Se Woxholth Forvaltningsloven med kommentarer (2011) s. 368, som igjen henviser til lovforarbeider. Utvalgets forslag til unntaksbestemmelse hever terskelen for å unnlate å legge frem informasjon til parten; formulert som «åpenbart unødvendig». Denne endringen er i liten grad berørt i utredningen, heller ikke under kapittelet økonomiske og administrative konsekvenser. Situasjonen i klageomgangen er heller ikke omtalt.

Dersom forslaget blir stående og innebærer at forvaltningen regelmessig må forelegge parten opplysninger som er innhentet fra offentlige registre, med en frist for parten til å uttale seg, vil det føre til merarbeid og lengre saksbehandlingstider. Offentlige registre bygger i stor grad på opplysninger folk selv har gitt eller har hatt anledning til å kontrollere allerede. Men kontrollen er ikke gitt i anledning saken, slik at unntaksbestemmelsen i lovutkastets § 43 (2) bokstav a ikke er aktuell. I våre saker vil UDI allerede ha innhentet en del slike opplysninger, men UNE vil ofte sjekke om det er oppdatert informasjon. Er det informasjon som er til gunst for klageren, vil unntaksbestemmelsen om «åpenbart unødvendig» slå inn. Men viser det seg f.eks. at en klager (eller en referanseperson) har hatt for liten inntekt, vil forslaget innebære at vi rutinemessig må informere om dette og sette en frist for uttalelse før vi kan treffe vedtak. Er det hensiktsmessig?

Utvalget understreker at det sentrale er partens mulighet til å korrigere uriktige opplysninger – noe som også har betydning for utredningsplikten. Vi mener dette ikke treffer informasjon i slike pålitelige, offentlige registre, der regelverket krever at vi innhenter slik informasjon.

Til illustrasjon: Regelverket om familieinnvandring inneholder detaljerte bestemmelser om tidligere inntekt, fremtidig inntekt og enkelte stønader. Dette er det informert om både på UDIs og på UNEs nettsider. Videre har UDI utarbeidet sjekklister om dette som skal vedlegges søknader. Søkere blir altså informert om kravene ved søknaden og i vedtaket fra
UDI. I klageomgangen informerer vi dessuten rutinemessig om at UNE kan ta hensyn til nye forhold. Brukernes informasjonsbehov er etter vårt syn godt ivaretatt i dag.

Første ledd siste setning om frist er ny. I utgangspunktet er dette er god regel. Men i noen situasjoner må fristen være fleksibel: UNE innhenter f.eks. informasjon gjennom åpne, nettbaserte kilder, slik som sosiale medier. Klageren vil ofte få anledning til uttale seg skriftlig om slik informasjon innen en bestemt frist. Men UNE kan også la klageren uttale seg i et nemndmøte eller i en saksforberedende samtale, hvis vi mener det er nødvendig eller hensiktsmessig. Selv om utvalget skriver at opplysninger også kan fremlegges per telefon eller personlig, er fristbestemmelsen formulert som en absolutt regel. Dersom UNE gir klageren anledning til
å kommentere et forhold under et nemndmøte, blir det kunstig å gi en samtidig frist. Et forslag til alternativ formulering kan være:

«Parten skal få mulighet til å uttale seg. Forvaltningsorganet bør sette en frist for partens uttalelse.»

Vi kan ikke se at det er naturlig at slike spørsmål reguleres i våre særlover og foreslår derfor at departementet ser nærmere også på dette.

Til § 44 om utredningsplikt og medvirkning fra parten:

Vi er enige i formuleringen om at saken skal være «forsvarlig utredet». De nye formuleringene om «allmenne … interesser» og «alternative løsninger» treffer neppe UNE, ut over hva som er situasjonen i dag. Vi mener det også er fornuftig å lovfeste partens plikt til å opplyse saken og i noen grad synliggjøre konsekvensene hvis parten ikke gjør sitt. Dette er svært aktuelt for UNEs porteføljer.

Til § 46 om mindreåriges rettigheter:

Bestemmelsen er en videreføring av dagens regler, som i sin tid var
ment som en implementering av FNs barnekonvensjon. Regler om høring av barn i dagens forvaltningslov – dvs. retten til å gi uttrykk for sitt syn - regulerer imidlertid ikke retten til å bli hørt for andre barn som er berørt uten å være part. Konvensjonens artikkel 12 omhandler forhold «affecting the child», og Grunnloven § 104 – som har samme innhold – bruker begrepet «spørsmål som gjelder dem selv». Retten er ikke avgrenset til barn som parter, slik Norge så langt har definert «part». På vårt område er det for eksempel klart at barn har rett til å bli hørt ved utvisning av en mor eller far som omsorgsperson. De er imidlertid
(normalt) ikke parter i saken, jf. utlendingsforskriften § 17-1.

Vi mener at en generell forvaltningslov tydelig bør omfatte barns rett til å gi uttrykk for sitt syn i saker som berører dem. Forslaget til definisjon av «part» er så vidt at det kanskje kan sies å dekke barn som blir berørt i konvensjonens forstand. Men dette er uklart. Vi mener uansett at et så vidt partsbegrep er uheldig, se foran.

UNE har for øvrig egne retningslinjer om høring av barn. 

Til § 48 om krav til begrunnelse:

Angivelsen av formålet med begrunnelsen fortjener en noe bredere drøftelse. Den skal «forklare sakens utfall for parten», heter det. Er parten profesjonell, kan språket være mer teknisk, står på det på side 605. Men hva med parter som blir representert av en profesjonell hjelper? Dette er svært praktisk for UNE. Skal vi da forholde oss til fullmektigens eller til partens forutsetninger? Dette bør omtales i lovens forarbeider.

For en klageinstans vil sakens faktiske og rettslige sider som utgangspunkt allerede være beskrevet av førsteinstansen. I kurante saker er det i dag tilstrekkelig å vise til denne beskrivelsen – supplert med nye forhold. Og dessuten med en kortfattet formulering om at klageinstansen er enig med førsteinstansen. Det bør klargjøres i forarbeidene om det å vise til underinstansens vedtak på denne måten vil være tilstrekkelig for å overholde lovens krav til begrunnelse. Dersom bestemmelsen innebærer at klageorganet må gi mer fyldige begrunnelser i kurante saker, vil det få betydning for ressursbruk og effektivitet, og dermed
behandlingstiden for hver sak.

Vi vil til sist minne om at barnets beste skal være et «grunnleggende hensyn» i saker som berører barn, jf. Grunnloven § 104 annet ledd. Forvaltningssaker er omfattet av dette påbudet. Det bør vurderes å synliggjøre dette i en ny forvaltningslov. Spørsmålet er ikke drøftet av utvalget.

Til § 49 om underretning:

§ 49 (1) bestemmer at forvaltningsorganet selv skal underrette partene.
I saker der klageren (parten) befinner seg i utlandet og ikke har en fullmektig, vil UNE i dag be en utenriksstasjon om å underrette klageren. Befinner klageren seg i Norge, vil UNE i noen saker be politiet om å underrette. Dette kan være knyttet til blant annet unndragelsesfare eller at klageren har ukjent adresse. Vi viser også til våre innspill i brevet fra 2016, pkt. 5.2. Departementet bør vurdere om forvaltningsorganet fortsatt kan underrette parten via et annet myndighetsorgan, som politiet eller utenrikstjenesten. I motsatt fall vil det være behov for en spesialregulering for utlendingssaker. UNE forutsetter i så fall at departementet
tar nødvendig initiativ her.

Kapittel 8. Klage

Til § 53 (1) om klagerett:

I tillegg til den som er part etter § 6 (3), foreslår utvalget å gi klagerett til «andre
som i vesentlig grad berøres av vedtaket», og til «foreninger eller stiftelser der det ligger innenfor organisasjonens formål eller naturlige virkeområde å ivareta forhold som vedtaket gjelder».

Tvistelov vs forvaltningslov: I dagens forvaltningslov § 28 brukes begrepet «rettslig klageinteresse», som var en parallell til tidligere tvistemålslov § 54 og søksmålsbetingelsen «rettslig interesse» ved sivile søksmål.(2) Utvalget viser til at søksmålsvilkårene ved sivile saker er omformulert i ny tvistelov § 1-3 til § 1-5. Generelt mener utvalget at personer og sammenslutninger som vil ha adgang til å reise søksmål for å få prøvd gyldigheten av vedtaket, også må ha adgang til å klage over vedtaket. I pkt. 24.8.3 siste avsnitt foreslår utvalget derfor at ny forvaltningslov angir hvem som har klagerett med kriterier som svarer til dem som er i bruk i tvisteloven. Men utvalget har ikke satt opp nærmere vilkår for klageadgangen.

Etter vårt syn bør departementet overveie tvistelovens tilnærming som modell for klageretten. Slik forslaget til § 53 (1) b og c er utformet, kan bestemmelsen forstås slik at de som faller inn under definisjonene, automatisk har klagerett. Dette reiser en rekke spørsmål, særlig for forvaltningsområder og saker som gjelder personlige forhold, se under. Utvalget har i hovedsak konsentrert seg om bygge- og konsesjonssaker i redegjørelsen. Etter vår vurdering bør det - i det minste - gjelde et krav om at de som ikke er parter i utgangspunktet, har et reelt behov for/aktuell interesse i å få klagen behandlet, slik tvisteloven § 1-3 gir
anvisning på.

Saker av personlig karakter: Vi gjør oppmerksom på at søksmålsadgang for andre personer enn den saken direkte gjelder, eller for organisasjoner, reiser særlige spørsmål. Etter det vi kjenner til, har Høyesterett i det alt vesentlige holdt fast ved at det går et skille i saker der det underliggende kravet er av en mer personlig karakter. Dette kan gjelde prøving av gyldigheten av forvaltningsvedtak slik som utlendingssaker og saker knyttet til velferdsgoder.(3) (4)Da vil det normalt bare være den eller de som er berettiget eller forpliktet etter vedtaket, som kan angripe det.

I utredningen rundt partsbegrepet viser riktignok utvalget til at enkelte saker kan være av en så personlig karakter at det ikke er naturlig å gi andre (enn den saken direkte gjelder) partsrettigheter, selv om avgjørelsen faktisk kan ha mye å si for dem. Se pkt. 13.6.4.2. Utvalget viser her i en fotnote til utlendingsloven § 17-1. Utover dette drøfter ikke utvalget nærmere grensedragningen og tolkningen av partsbegrepet eller klageretten etter § 53 (1) på forvaltningsområder hvor det treffes vedtak av personlig karakter.

Forening eller stiftelse: Når det gjelder forslaget om at foreninger eller stiftelser kan ha klagerett, viser utvalget bl.a. til tilfeller der det ikke er noen privatpersoner som har klagerett eller er interessert i å bruke klageretten. Det peker spesielt på miljøvernorganisasjoner. Denne påpekningen er imidlertid ikke gjenspeilet i ordlyden i forslaget til § 53 (1) bokstav c. Tatt på ordet kan bestemmelsen gi klagerett for en rekke organisasjoner selv om en privatperson har klagerett. Blant annet på utlendingsrettsfeltet er det mange interesseorganisasjoner som kan påberope seg at et vedtak fra Utlendingsdirektoratet ligger innenfor organisasjonens formål eller virkeområde. Bestemmelsen bør derfor presiseres, f.eks. slik at den vil gjelde tilfeller uten en privat part eller uten at saken berører sensitive personopplysninger, eller at den private
parten må gi samtykke til at organisasjonen intervenerer.

Dersom organisasjoner skal ha selvstendig klagerett i tilfeller hvor vedtaket retter seg mot en privat part, er det behov for videre utredning av en rekke spørsmål knyttet til konsekvensene av klageretten for disse. Aktuelle problemstillinger er bl.a. hvem som har rett til

  •  innsyn i sakens dokumenter (i klagerunden), herunder forholdet til taushetsplikten
  • å få seg forelagt nye opplysninger i saken
  • å uttale seg om disse, uten å involvere parten selv
  • å ta prosessuelle skritt i saken, uten å involvere parten
  • å ta prosessuelle skritt etter at saken er avsluttet (omgjøringsanmodning mv.)


Det bør også ses nærmere på det reelle behovet for en klagerett ved siden av dagens mulighet til å være fullmektig for parten, få innsyn i saksdokumenter og/eller uttale seg i saken. I noen tilfeller vil dessuten forvaltningen ha en plikt til å innhente andres syn.

Part vs klagerett: Etter utkastets § 6 bokstav c regnes som part bl.a. «den som en slik avgjørelse kan innebære vesentlige ulemper eller skadevirkninger for». Den vil da ha klagerett etter utkastets § 53 første ledd bokstav a. I tillegg vil «andre som i vesentlig grad berøres av vedtaket» ha klagerett etter utkastet § 53 første ledd bokstav b. Når en interessent har klagerett etter § 53 første ledd bokstav b, men ikke er part etter § 6 bokstav c, bør klargjøres sterkere i forarbeidene.

Til § 53 (4):

Utvalget skriver at det kan klargjøres konkret hvem som bør ha partsstilling gjennom lov, forskrifteller uttalelser i forarbeidene til særlovgivningen og viser til utlendingsforskriften § 17-1 som et eksempel. Det åpnes for at det på «særskilte saksområder» kan gis forskrift om klageregler som utfyller eller avviker fra reglene i forslagets kapittel 8, se pkt. 13.6.4.2. I den grad § 53 gir klagerett til «andre» enn den som et vedtak direkte retter seg mot i saker av personlig karakter, kan det bli behov for nærmere regulering av partsbegrepet og klageadgangen på en rekke forvaltningsområder. Et alternativ vil være å ta et motsatt
utgangspunkt: Loven kan ha mer avgrensede regler, som i dag, men særlovgivningen kan fastslå mer omfattende rettigheter og muligheter tilpasset det enkelte rettsområdet. Vi mener dette kan være en mer hensiktsmessig fremgangsmåte.

Til § 57 (3) om oversitting av klagefristen:

Forslaget viderefører dagens regel om at klagen ikke kan tas til
behandling som klagesak hvis det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet. Vi forstår forslaget og utvalgets utredning i pkt. 24.9.1 siste setning slik at ett års-fristen er en preklusjonsregel, som setter en endelig frist for når en klage kan behandles uavhengig av unntakene som nevnes i § 57 (1) og (2). Dette bør klargjøres. Vi mener en slik regel er fornuftig, i og med at reglene om omgjøring åpner for at parten kan få prøvd saken på nytt hvis vedtaket lider av gyldighetsmangler eller liknende.

Til § 60 om klageinstansens behandling:

UNE er enig i at dagens regler i forvaltningsloven § 34 om klageinstansen kompetanse videreføres i forslaget til ny forvaltningslov.

Til § x om sakskostnader:

Flertallets syn: Utvalget har vist til at uten en regel om sakskostnader i forvaltningsloven kan det være mulig å kreve sakskostnader dekket etter alminnelige erstatningsregler, og at et slikt krav eventuelt må inndrives med saksanlegg for domstolene. Vi gjør oppmerksom på at før det er aktuelt med saksanlegg for domstolene, vil det – i hvert fall slik ordningen er i dag – normalt være en behandling i forvaltningen av erstatningskrav etter alminnelige regler. For å illustrere dagens ordning viser vi til UNEs rutinebeskrivelse RB-25 med henvisninger.

Flertallet har også vist til at en styrking av rettshjelpsordningen «i velferdssaker» for å sikre parter med svak økonomi sine rettigheter på grunnleggende områder, vil være mer målrettet «enn å yte sakskostnader til en ressurssterk part som har nådd fram med en klage». I dag utgjør krav om sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 flere hundre saker i UNE årlig, mens antallet alminnelige erstatningskrav er marginalt.

Det er derfor mulig at antallet alminnelige erstatningskrav vil kunne øke betraktelig hvis flertallets forslag blir vedtatt. Virkningene for brukerne, domstolene og forvaltningen bør vurderes nærmere.

Mindretallets forslag: Et mindretall foreslår å beholde en regel om sakskostnader i ny forvaltningslov. Følgende formulering i § x (1) er noe tvetydig: «Kostnadsdekning gis ikke så langt feilen skyldes partens eget forhold». Ordlyden kan med fordel gjøres klarere, da den ut fra passusen «[…] så langt […]» kan tolkes enten som en ren avskjæringsregel, eller som en veiledning for utmålingen.

Til den foreslåtte bestemmelsen i annet ledd gjør vi oppmerksom på at advokater gjennomgående tar en betydelig høyere timepris enn den offentlige salærsatsen ved krav etter dagens forvaltningslov § 36.

Kapittel 9. Retting og omgjøring

Til § 61 om retting:

Det kan være hensiktsmessig å lovfeste at forvaltningsorganer kan rette enkelte feil. Hvis
feilen har en reell betydning for klageren, er dette på sin plass. Det gjelder blant annet for uriktige personopplysninger, jf. personvernforordningen art. 16. (Men kanskje ikke for f.eks. rene skrivefeil, i et vedtak som ellers benevner klageren korrekt). Ved ufullstendige personopplysninger synes det å være et forbehold i forordningen («Idet det tas hensyn til formålene med behandlingen …»).

Utformingen av regelen bør vurderes nærmere, slik at plikten til å rette (etter partens anmodning) knyttes til de nødvendige eller fornuftige endringene, og ikke til ubetydelige skrivefeil etc. I motsatt fall kan UNE og andre forvaltningsorganer få unødvendig merarbeid på grunn av en feil som ikke har noen betydning nå eller
for fremtiden.

Til § 62 om omgjøring av eget vedtak:

§ 62 (1) a: Det er motstrid mellom første ledd bokstav a og annet ledd, slik disse er formulert. Vi antar at annet ledd er myntet på de situasjonene som er omtalt i § 74 (1). Men dette må klargjøres og en ev. «skal»-regel mykes opp i tråd med denne bestemmelsen. Vi støtter ellers utvalget i at en «kan»-regel er hensiktsmessig ved de fleste tilfeller av ugyldighet, bl.a. av hensyn til tidsforløpet og relevansen på
vedtakstidspunktet.

§ 62 (1) b: Skal parten identifiseres med sin fullmektig? Det vil være greit at lovens forarbeider uttrykkelig omtaler dette.

§ 62 (1) e: Vi gjør oppmerksom på vårt brev til departementet i 2016 om bl.a. omgjøring som «følger av vedtaket selv», der vi skrev:

En særskilt form for omgjøring av utlendingsrettslige tillatelser er tilbakekall, jf. utlendingsloven §§ 37 og 63. I UNE er dette ofte vurdert ut fra kriteriet «alminnelige forvaltningsrettslige regler» i forvaltningsloven § 35, etter en henvisning i utlendingsloven § 63, der samme begrep er brukt… Et typisk eksempel er tillatelser til familieinnvandring, som blir gitt under forutsetning av at familien bor sammen i Norge. Hvis de ikke bor sammen, og forholdet blir oppdaget, kan UDI ofte tilbakekalle tillatelsen. UNE hjemlet tidligere sine klagevedtak i «alminnelige forvaltningsrettslige regler» i forvaltningsloven § 35 femte ledd. I den senere tid har vi valgt å bruke hjemmelen «vedtaket selv» der forutsetningen om å bo sammen kommer klart frem i tillatelsen. Dette oppleves som en mertreffende hjemmel, og det er en enklere løsning for oss, med hensyn til vurdering og begrunnelse. Men det reiser spørsmål om hvor tydelig forutsetningen skal være formulert i tillatelsen. Det kan også være uklart om, og i så fall hvor langt, hjemmelen rekker i forhold til ulike vilkår for en tillatelse, for eksempel vilkår om forsørgelse. Det vil være en fordel om dette blir regulert på en tydeligere måte.

I UNEs tillatelser må ofte en rekke vilkår være oppfylt. Dersom vilkår ikke lenger er oppfylt, kan det bli aktuelt med tilbakekall. Av hensyn til forutberegnelighet for parten og trygghet for forvaltningens handlingsrom, bør det redegjøres nærmere om hva som ligger i at omgjøring kan skje når «det følger av vedtaket selv». Vil det f.eks. følge av vedtaket selv dersom et nødvendig vilkår ikke lenger er oppfylt, eller må det i vedtaket uttrykkelig fremgå at omgjøring (tilbakekall) i så fall kan skje? Og hva om det er tale om en endring av et faktisk premiss for vedtaket, f.eks. at en kvinne gis oppholdstillatelse basert på at hun er enslig uten nettverk – men at det senere blir klart at premisset ikke stemmer eller har endret seg?

Til § 64 (1):

De saksbehandlingsreglene som gjelder for enkeltvedtak, gjelder ikke for beslutninger om ikke å ta omgjøringsanmodninger til følge. Vi er enig i at dette bør stå klart i en ny lov. Men vi stusser over at dette også skal gjelde ved oppheving av egne ugyldige vedtak, der vedtakene er til gunst for en part. Her vil jo parten miste sin rettsposisjon, noe som tilsier en god behandling. Dette er i liten grad berørt i utredningen.

På utlendingsfeltet opphever vi uriktige vedtak som er til ugunst for en klager, på en effektiv måte, gjerne etter en anmodning om omgjøring. Men vi opphever positive vedtak på en grundigere måte i form av tilbakekall av en tillatelse. Dette blir teknisk sett en ny sak med krav til forhåndsvarsling, kontradiksjon, begrunnelse mv. UDIs tilbakekall kan påklages til UNE. Vi vurderer dette som en rettssikker og hensiktsmessig behandling av saker av (gjennomgående) stor betydning for den enkelte.

Første ledd må uansett omformuleres, idet «avslag på omgjøring» er et slanguttrykk. Det kan f.eks. stå «…ved avslag på en anmodning om omgjøring».

Til § 64 (2):

Vi er tilfreds med at utvalget har foreslått en uttrykkelig bestemmelse om at forvaltningsorganet «vurderer selv om det skal behandle en anmodning om omgjøring», altså at forvaltningen som utgangspunkt ikke har plikt til å vurdere slike anmodninger. På utlendingsfeltet finnes flere unntak fra utgangspunktet, der det viktigste er non refoulement-prinsippet, jf. utlendingsloven § 73: Der et vedtak innebærer en returforpliktelse til hjemlandet, har den norske stat et ansvar for at returen ikke bryter mot dette prinsippet.

UNE kan derfor ikke alltid «velge» om vi skal behandle en anmodning om omgjøring, men må i en del tilfeller foreta en realitetsvurdering for ikke å bryte mot våre internasjonale forpliktelser om returvern. Vi mener uansett at det er viktig av pedagogiske hensyn at hovedregelen om valgfrihet står i loven.

UNE mottar årlig et stort antall anmodninger om omgjøring fra klagere. Mange klagere påstår at vårt vedtak er ugyldig, eller at vi har tatt feil i sentrale spørsmål - noe som implisitt kan sees på som en påstand om ugyldighet. Ofte vil slike påstander gjelde at UNE har tatt utgangspunkt i feil faktum, gjerne knyttet til identitet, slektskap, opprinnelsesland, inntekt etc. Klageren anfører altså at UNE ikke har hjemmel til å avslå, til å utvise eller gripe inn i en eksisterende rettighet. Etter forslag til § 74 (1) - forutsatt at det ikke er regulert annerledes i spesiallovgivningen - vil et vedtak uten nødvendig hjemmel være ugyldig og skal som den store hovedregel settes til side. I det ligger nettopp en plikt til å behandle en omgjøringsanmodning.

Spennet mellom utgangspunktet om frivillighet i § 64 og plikten til omgjøring er ikke drøftet, men det er et sentralt spørsmål for oss. Etter dagens praksis varierer det hvor grundig UNE behandler en omgjøringsanmodning som påstår at et vedtak er ugyldig. Der påstandene fremstår som ufunderte og det ikke fremkommer noe nytt, kan behandlingen bli summarisk. Der vurderingen byr på tvil eller vi ser behov for ytterligere saksutredning, kan behandlingen i noen tilfeller samsvare med ordinær klagesaksbehandling. Uansett bruker vi mange ressurser på omgjøringssaker.

En mulighet i ny forvaltningslov er å tydeliggjøre at et forvaltningsorgan bare har en plikt til å behandle en omgjøringsanmodning dersom det er sannsynlig at vedtaket er ugyldig, eller det ellers fremgår av lov, forskrift eller internasjonale forpliktelser. Se ellers kommentarer til § 74.

Kapittel 10. Nemnder og uavhengige forvaltningsorganer

Til § 69 (1) om hvordan vedtak treffes i nemnder:

UNE har egne regler for nemnder. De fleste av reglene i kap. 10 vil derfor ikke treffe UNE. Men der utlendingsloven er taus, vil UNE være omfattet av reglene med mindre det blir en endring i utlendings- og statsborgerloven. Dette gjelder § 69, som sier at nemnder «skal
behandle saker og treffe vedtak i møte». Dette er normalsituasjonen for UNEs nemnder. Det forekommer likevel at nemndene ikke treffer vedtak i selve møtet, men først i etterkant. Det kan bl.a. skyldes behov for videre avklaringer. Vedtak kan da treffes ved kommunikasjon uten et formelt møte. Vi antar at dette også kan gjelde for andre nemnder.

Vi gjør også oppmerksom på at møteprotokollen kan bli skrevet etter møtet og deretter registrert i det elektroniske saksbehandlingssystemet. Selve vedtaket blir uansett datert senere, og vi regner i praksis denne datoen for vår vedtaksdato.

En alternativ formulering kan være: «Nemnder skal behandle saker i møte og deretter treffe vedtak». UNE og andre forvaltningsorganer slipper da en spesialregulering av dette.

Kapittel 11. Ugyldighet

Vi er enige i at det er hensiktsmessig med en nærmere regulering av ugyldighet. Vi forstår utvalget slik at kriteriet «mangler nødvendig lovhjemmel» er ment å dekke mer enn tilfeller der legalitetsprinsippet og Grunnloven krever en hjemmel. Det skal også gjelde der avgjørelser er i strid med lov eller forskrift som begrenser forvaltningsorganets myndighet (pkt. 33.4.1.1). Dette bør få et tydelig uttrykk i bestemmelsen.

I dag har UNE egne hjemler for tilbakekall av tillatelser (utlendingsloven § 63 og statsborgerloven § 26) og av status som flyktning (utlendingsloven § 37). Ved at ugyldighet er ett kriterium for tilbakekall, antar vi at regelen om ugyldighet i utkastet ikke får direkte betydning for oss. Men henvisning i de to lovene til «alminnelige forvaltningsrettslige regler» - som bl.a. viser til dagens forvaltningslov § 35 – bør nok klargjøres.

Slik forslaget til § 2 (2) om lovens virkeområde er formulert – at loven gjelder «når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov» - kan det imidlertid oppstå usikkerhet om reglene i ny lov likevel skal anvendes. Dette bør klargjøres, se kommentarer til § 2.

Utvalget skriver at de foreslår «en bestemmelse i loven om at forvaltningsorganet har plikt til å omgjøre et vedtak som er ugyldig» (pkt. 33.4.2.2). Det står ikke i lovutkastets § 74, der det etter vårt syn hører hjemme.Men det er kanskje det som ment å være innholdet i § 62 (2)? I så fall bør også det tydeliggjøres. Siden vi antar at denne plikten ikke vil gjelde for UNE, avstår vi fra å kommentere innholdet i bestemmelsen.

Se ellers synspunkter knyttet til § 62.

Kapittel 12. Iverksetting og tvangsmulkt

Til § 75 om iverksetting:

Utlendingsloven § 90 har egne regler om iverksetting, så første ledd er ikke aktuell
for oss. Varslingsplikten i annet ledd, sammenholdt med utkastets § 2 (2) om lovens virkeområde, krever etter det vi kan se en nærmere gjennomgang av utlendingsloven § 90. Et alternativ er en endret formulering i lovutkastets § 2 (2) eller i utlendingsloven § 80. Se kommentarer til § 2. Med en ordlyd om at forvaltningsloven gjelder når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, eller er klart forutsatt, vil det etter vårt syn være klart at varslingsplikten etter § 75 ikke gjelder for utlendingssaker. Vi avstår derfor fra
kommentarer til forslaget.

Til § 76 om utsatt iverksetting:

Vi hadde følgende innspill til departementet i 2016:

I fvl § 42 første ledd annet punktum om søksmål heter det at organ «som nevnt» kan «utsette
iverksettingen til det foreligger endelig dom». Ordet «endelig» bør sløyfes. På utlendingsrettens område kan det være aktuelt å utsette iverksettingen frem til dom i tingretten. Får staten medhold, er det normalt liten grunn til å gi videre utsettelse selv om motparten anker. Det kan også være aktuelt å gi utsatt iverksetting i en periode, uavhengig av dom. Dette kan gjelde en bestemt tidsperiode, slik at utlendingen for eksempel får fullført en medisinsk behandling eller et studium/skoleår. Vi antar at det også på andre forvaltningsområder kan være behov for å gi utsatt iverksetting for en bestemt periode, uten at dette er knyttet opp til domstolenes eller Sivilombudsmannens virksomhet.

Vi ber departementet overveie en endring i forslagets § 76 ut fra dette.

Kapittel 14. Forskrifter mv.

Til § 88 om høring:

En lovfesting av at forvaltningsorganet skal sette en høringsfrist er i tråd med vanlig praksis ut fra UNEs erfaring som høringsinstans. Det er viktig, av hensyn til de berørte og av hensyn til et godt beslutningsgrunnlag, at loven på en egnet måte presiserer at høringsfristen må være tilstrekkelig lang. Vi er imidlertid usikre på om formuleringen om at fristen «bør settes slik at høringsinstansene får reell mulighet for medvirkning» er tilstrekkelig. En tydeligere hovedregel i denne retning vil være et bedre utgangspunkt. Uansett er det er en klar fordel at loven fastsetter en hovedregel om konkret minstefrist for å uttale seg.

Til § 93 om informasjon om instrukser og veiledninger:

Etter det vi kan se, er det lite samsvar mellom utvalgets merknader og forslag til lovtekst. I pkt. 31.6.3 skriver utvalget at forvaltningen bør sørge for å publisere instrukser, retningslinjer, veiledning og rundskriv, men «at det ikke bør lovfestes noen plikt til å gjøre dette» (s. 507). I § 93 står det derimot at et forvaltningsorgan «skal sikre» at generelle instrukser og
veiledninger er tilgjengelige for allmennheten. Spørsmålet er bare overflatisk behandlet i utredningen.

Vi er enige i at det er et godt utgangspunkt at aktuelle instrukser og veiledninger bør gjøres tilgjengelige for allmennheten, i åpenhetens navn. Dette gjelder først og fremst dokumenter som omhandler lovforståelse, skjønnsutøvelse og praksis. Men dette kan ikke være en unntaksfri «skal»-regel. Noen slike dokumenter bør (fortsatt) være interne, blant annet av hensyn til behovet for kontroll, intern samordning og konfidensialitet rundt forvaltningens metoder.

En regel om plikt til tilgjengeliggjøring må dessuten ha en nærmere avgrensning av hvilke dokumenter plikten er knyttet til. Ut fra merknadene til § 93 ser det ut til at regelen om instrukser bare skal gjelde instrukser fra et overordnet forvaltningsorgan til et underordnet organ (s. 632). Når det gjelder veiledninger, er det mer uklart hva dette er ment å omfatte.

 

Med hilsen
Ketil Larsen
juridisk fagdirektør

Saksbehandler: Camilla Wohl Sem

 

 

Fotnoter:

1 Eksempel på forpliktelser etter EØS-retten på utlendingsfeltet er Dublin III-forordningen artikkel 27 om rettsmidler. Det forutsettes at en asylsøker som vedtas overført til annen Dublin-stat etter forordningen, har rett til et effektivt rettsmiddel mot vedtaket i form av å kunne klage til og få vedtaket overprøvd ved en domstol eller et domstollignende
organ. På samme måte skal søkeren ha rett til å begjære utsatt iverksettelse og få dette vurdert av en domstol eller et
domstollignende organ.

2 Se bl.a. Ot.prp. nr. 38 (1964-1965) s. 99.

3 I Rt-2001-1006, der Human-Etisk Forbund ikke ble ansett å ha søksmålsadgang ved prøving av gyldigheten av et forvaltningsvedtak om å nekte fritak fra KRL-faget, uttalte Høyesterett på s. 1014 blant annet følgende:
«Det kreves […] at kravet bygger på de hensyn som tilgodeses av den eller de bestemmelser saken gjelder, jf. Schei, Tvistemålsloven med kommentarer I annen utgave side 279. En organisasjon kan ha rettslig interesse i å reise sak også i de tilfeller et medlem av organisasjonen har søksmålskompetanse. Når søksmålet bare gjelder medlemmets rettigheter
og plikter, vil imidlertid organisasjonen normalt ikke kunne reise sak, selv om saken har generell interesse for medlemmene ut fra de formål og interesser organisasjonen varetar, jf. Schei sidene 282-283 med videre henvisninger. Jeg tilføyer at visse offentligrettslige rettigheter og plikter er av så personlig karakter at et forvaltningsvedtak bare kan
angripes av den eller de som er berettiget og forpliktet etter vedtaket, jf. eksempelvis Rt-1995-139.»

4 Høyesterett fravek i den såkalte «Mariasaken» HR-2015-206-A utgangspunktet i Rt-1995-139 og senere rettspraksis, f.eks. Rt-2001-1006,. I senere kjennelser har imidlertid Høyesterett i det vesentligste forholdt seg til utgangspunktene i Rt-1995-139 når det gjelder partsbegrepet og spørsmålet om søksmålsadgang, se f.eks. HR-2017-1130-A.