Utlendingsnemnda (UNE) viser til departementets brev av 02.06.2023 med vedlagt høringsnotat.
UNE viser også til vårt innsendte høringssvar av 17.09.2020 som gjaldt endringene i ekteskapsloven – anerkjennelse av ekteskap inngått med mindreårige etter utenlandsk rett, hvor de juridiske problemstillingene blir grundig vurdert og kan gjentas her.
Høring - anerkjennelse av ekteskap inngått med mindreårige etter utenlandsk rett (regjeringen.no).
Vedrørende saksprosessen
UNE mener det er positivt at det kommer frem i forslaget til forskriften, at det kan søkes om anerkjennelse av ekteskapet før søknad om familieinnvandring. UNE mener videre at UDI i utgangspunktet er nærmere enn UNE til å vurdere forslagene all den tid det gjelder informasjon om søknad om anerkjennelse av ekteskapet på UDIs nettside og dokumenter som bør følge med under UDIs sjekkliste. Departementet bør vurdere forslagets formulering om at det i sjekklisten kan krysses av på hvorvidt «nødvendig» dokumentasjon foreligger. Hva som er «nødvendig» kan eventuelt skape usikkerhet hos søkeren fordi det ikke er et krav til familieinnvandringssøknaden at det er søkt om anerkjennelse av ekteskapet på forhånd jf. utkast til forskriften § 4.
Når det gjelder § 4 om at utlendingsmyndighetene skal stille en søknad om familiegjenforening i bero dersom det er søkt om anerkjennelse, bør departementet vurdere om berostilling bør begrenses til der resultatet av søknaden om anerkjennelse er avgjørende. Det kan f.eks. åpnes for at utlendingsmyndighetene kan behandle saker som blir å avslå fordi andre vilkår ikke er oppfylt, f.eks. underholdskravet. Dersom alle slike saker skal stilles i bero vil saksbehandlingstiden først hos statsforvalteren og deretter hos utlendingsmyndighetene kunne bli uforholdsmessig lang.
Statsforvalterens samhandling med andre organer
Departementet ønsker også innspill til deling av kunnskap mellom statsforvalteren og UDI (utlendingsmyndighetene) for å unngå at statsforvalteren anerkjenner et ekteskap og UDI (utlendingsmyndighetene) ikke gir tillatelse fordi ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje, eller det er grunn til å tro at det fortsatt er press.
UNE mener det er viktig at det legges til rette for så stor deling av informasjon som mulig, og at det er viktig at man kan bygge på tidligere intervjuer, både av hensyn til tidsnærhet og de som intervjues. Ellers har utlendingsmyndighetene ment at det er viktig å intervjue både den som kan være utsatt for ekteskap mot ens vilje og den andre ektefellen jf. UDIs rundskriv UDI 2013-010 (udiregelverk.no) om momenter som bør tillegges vekt. Samsvarende eller motstridene opplysninger mellom partene er et viktig moment i vurderingen av om ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje. Det er formålstjenlig med kryssintervjuer der det er mulig.
UDI/UNE kan ikke godta et ekteskap som er underkjent av statsforvalteren, mens et ekteskap som er anerkjent må legges til grunn som et formelt gyldig ekteskap. Når statsforvalteren har anerkjent et ekteskap, ligger det implisitt at statsforvalteren ikke ser det som sannsynlig at ekteskapet ble inngått under tvang, eventuelt at statsforvalteren likevel mener at ekteskapet kan anerkjennes. Ifølge høringsbrevet er spørsmålet om tvang en prejudisiell vurdering, som utlendingsmyndighetene ikke er bundet av. På side 8 i høringsbrevet står det at «det ikke er heldig hvis statsforvalteren skulle anerkjenne et ekteskap selv om det er inngått med tvang, og UDI senere skulle avslå en søknad om familieinnvandring av samme årsak». Og for å unngå slike situasjoner sier høringsbrevet at det er viktig å legge til rette for deling av kunnskap og erfaring mellom UDI og statsforvalteren.
Selv om utlendingsmyndighetene må betrakte et ekteskap som anerkjent, kan altså oppholdstillatelse nektes dersom UDI/UNE ser det som sannsynlig at ekteskapet ble inngått mot en av partenes vilje. Som klageorgan vil UNE kun motta de sakene der UDI har truffet et avslag som blir påklaget til oss. Som uavhengig organ vil vi ikke se oss bundet av de vurderinger som statsforvalteren eller UDI har gjort i spørsmålet om tvang eller inngåelse av ekteskap mot en av partenes vilje.
Hvem skal foreta intervju/involveres i intervjuprosessen
Departementet ønsker videre innspill på om det kan oppstilles et ubetinget krav om intervju av parter som var under 18 år på vigselstidspunktet. Det fremstår noe uklart om dette problematiseres fordi ekteskapsloven ikke oppstiller et vilkår om intervju? I de sakene UNE har hatt til behandling har det alltid vært foretatt intervju, både av referansepersonen i Norge og av søkeren ved en utenriksstasjon. Det er fordi forvaltningen ønsker å opplyse saken best mulig, jf. forvaltningsloven § 17. Dette er ofte komplekse saker hvor intervju kan være nødvendig for et best mulig avgjørelsesgrunnlag.
Departementet forstår det slik at det først og fremst vil være aktuelt å be om bistand fra politiet når søker befinner seg i Norge. I de ekteskapene vi her omtaler er det to parter, hvorav den ene er referanseperson i Norge. Den andre er en som søker om oppholdstillatelse på bakgrunn av ekteskap med referansepersonen, og søkeren befinner seg som regel i et utland. I familieinnvandringssakene som UNE har til behandling har det alltid vært aktuelt å intervjue referansepersonen i Norge med bistand fra politiet, og søkeren i utlandet med bistand fra utenriksstasjonen.
Utlendingsforvaltningen sitter på lang og omfattende erfaring med slike saker. Det er ikke gitt at et intervju alene vil være tilstrekkelig for å avdekke tvang. Sakene må vurderes ut fra et bredere informasjonsbilde, bl.a. om familieforholdene, samt i lys av landkunnskap og kulturforståelse.
Utlendingsforvaltningen har også erfart at personer utsatt for tvang har tatt kontakt med utlendingsforvaltningen og politiet (utlendingsseksjonen) for å få hjelp. Videre er utlendingsforvaltningen nærmest til å avdekke motstrid mellom opplysninger gitt i forskjellige utlendingssaker, f.eks. i referansepersonens utlendingssak og intervju med parten som befinner seg i utlandet.
UNEs syn er at det, i alle slike saker, bør kreves mer omfattende undersøkelser enn innhenting av skriftlig samtykke. Begge parter i ekteskapet bør intervjues, for å kartlegge om det var et tvangsekteskap og eventuelt om begge parter i dag ønsker å anses som ektefeller/utøve et familieliv.
Departementet bør derfor vurdere om statsforvalterne eller andre myndighetsorganer som er tiltenkt en oppgave i intervjuprosessen har eller kan oppebære tilstrekkelig ressurser og kompetanse til å gjøre gode vurderinger av om ekteskapet er inngått ved tvang, eventuelt hvordan utlendingsforvaltningen kan bistå utover informasjonsutveksling.
Øvrige kommentarer
Begrepet tvang
Utkast til forskrift (§ 4 tredje ledd, § 6 og § 11) bruker begrepet «tvang», mens utlendingsloven § 51 annet ledd taler om ekteskap som er inngått mot en av partenes vilje. I høringsbrevet side 10 står det at utlendingsmyndighetene kan «nekte familiegjenforening dersom ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje, altså ved tvang.» Selv om «tvang» og «mot vilje» har overlapp, er det ikke synonyme begreper. Tvang er heller ikke et begrep klager, og ofte referansepersonen, identifiserer seg med. De kan oppfatte omstendighetene rundt ekteskapsinngåelsen å være i tråd med tradisjoner og normer i familien og området de kommer fra, og unnlatt å yte mostand selv om de personlig ikke ønsket ekteskapet inngått. De vil ikke da nødvendigvis oppfatte seg som utsatt for tvang – og det vil også kunne være lite treffende å konkludere med at ekteskapet ble inngått under tvang. Men en eller begge ektefeller kan mene – eller utlendingsforvaltningen kan komme til – at ekteskapet ble inngått mot deres vilje. I motsetning til begrepet «tvang», innebærer ikke «mot vilje» nødvendigvis at partene aktivt prøvde å motsette seg ekteskapet. I dom fra lagmannsretten i sak 21-004625 side 8 presiserer retten at vurderingstema etter utlendingsloven § 51 annet ledd ikke er om ekteskapet ble inngått under tvang, men om inngåelsen skjedde mot en av ektefellenes vilje, dvs. at det er en rettslig distinksjon her. Departementet bør vurdere om vurderingstema «tvang» bør endres til «mot en av partenes vilje», slik at det blir samsvar mellom utlendingsloven og ekteskapsloven. I motsatt fall øker muligheten for at statsforvalteren og utlendingsforvaltningen kan komme til ulike slutninger i enkelttilfeller.
Med hilsen
Ketil Larsen
avdelingsdirektør
Saksbehandler: Anne Brandt-Hansen, seniorrådgiver