UNE viser til departementets brev av 18.12.2023 med vedlagt høringsnotat.
UNE har følgende bemerkninger:
Til punkt 2: Særregler om underholdskrav for forelder med barn i Norge, i etterkant av utvisning
2.1 Vedrørende forhåndstilsagn i utvisningsvedtak og unntak fra underholdskrav
Forslaget ser ut til å omfatte alle utvisningsgrunnlag, da det ikke er avgrenset til brudd på utlendingsloven. Departementet kan ev. presisere virkeområdet.
Forslaget gir en mulighet for UDI (og ev. UNE) til å gi forhåndstilsagn om å gjøre unntak fra underholdskravet. Vi oppfatter ikke at forslaget innebærer at UDI/UNE skal gjøre unntak fra underholdskravet i annen utstrekning enn hva som blir gjort uten forhåndstilsagn (med mulig forbehold om betydningen av ulovlig opphold, jf. nedenfor). Vi legger derfor til grunn at forslaget ikke innebærer at utlendinger som blir utvist vil bli bedre stilt enn de som ikke blir utvist i ellers sammenliknbare saker når det gjelder unntak fra underholdskravet. Departementet kan eventuelt kommentere mer rundt dette.
Et forhåndstilsagn vil være en fordel for dem det gjelder. Vi ser derfor ikke bort fra at flere enn dem som blir utvist vil be om forhåndstilsagn om unntak fra underholdskravet. Et ønske om forhåndstilsagn kan f.eks. være motivert av å unngå søknadsgebyr dersom man er usikker på om søknaden vil bli tatt til følge. Det kan også være at noen ønsker et forhåndstilsagn før de forlater Norge frivillig etter avslag på annet grunnlag, eller fordi de da forventer en prioritert behandling av en senere søknad. Departementet kan ev. kommentere slike mulige ringvirkninger av forslaget.
Departementet skriver at det ikke bør fastsettes et absolutt vilkår om at oppholdet må ha vært lovlig. Vi anser det uklart hvilken betydning denne føringen fra departementet vil innebære. Vi gjør oppmerksom på at det vil forekomme at noen forlater landet etter et avslag, mens andre i likeartete saker blir værende ulovlig og dermed kan bli utvist på et senere tidspunkt. Vi antar at departementet ikke legger opp til at sistnevnte skal komme bedre ut enn førstnevnte ved en fremtidig søknad om familieinnvandring.
Dersom departementet ønsker at UDI/UNE skal gjøre unntak fra underholdskravet i annen utstrekning enn dagens praksis (eller slik den måtte utvikle seg uavhengig av forslaget om forhåndstilsagn), bør departementet vurdere endringer i lov/forskriftsbestemmelsene om underholdskravet.
Vi antar at departementet heller ikke legger opp til at UDI/UNE skal treffe vedtak om utvisning i flere tilfeller enn i dag med den begrunnelse at et forhåndstilsagn om fremtidig unntak fra underholdskravet gjør utvisning mindre uforholdsmessig. Vi viser til departementets henvisning til rettspraksis og avgjørelser fra EMD om betydningen av en usikker situasjon for utlendingen/familien. Departementet kan ev. presisere dette i et ikrafttredelsesrundskriv.
Departementet skriver at bestemmelsen i utgangspunktet bare vil være praktisk der familien har levd i et langvarig familieliv. Departementet anviser at det vil være opp til UDI å avgjøre hva som ligger i «langvarig familieliv» og «særlige grunner». Det samme gjelder betydningen av lovlig vs. ulovlig opphold. Et spørsmål i saksbehandlingen kan bli om det langvarige familielivet også må gjelde barnet/barna, eller om forhåndstilsagn er aktuelt der foreldrene har levd lenge sammen og først nylig har fått barn sammen.
Av hensyn til den forventbare effekten av forslaget kan det være en fordel om departementet uttrykker noe mer om når et forhåndstilsagn er aktuelt, f.eks. med utgangspunkt i direktoratets nåværende praksis for unntak fra underholdskravet. Vi bemerker ellers at familiens samlede underholdsevne kan ha berodd på inntekt også fra den som blir utvist. Departementet kan ev. kommentere betydningen av at den utviste har bidratt vesentlig til familiens underhold.
Departementet skriver at det ikke er klageadgang når UDI ikke gir forhåndstilsagn, men at UNE av eget tiltak kan beslutte å gi forhåndstilsagn. Uten å gå inn i rettslige forutsetninger for forhåndsvarsel, er det en forskjell på å gi forhåndsvarsel som gjelder en sak UNE har til behandling – f.eks. at UNE vil gi en tillatelse dersom vi mottar en etterspurt dokumentasjon – og å gi forhåndstilsagn som gjelder en mulig fremtidig søknad med UDI som førsteinstans. Om departementet mener at UNE bør kunne gi forhåndstilsagn som vil være bindende for UDI om unntak fra underholdskravet ved fremtidige søknader, vil det være klargjørende om det står i lov eller forskrift. I motsatt fall ser vi det som usikkert om UNEs beslutningstakere vil anse seg å ha rettslig grunnlag for å utstede forhåndstilsagn i de berørte sakene.
Selv om det ikke er klageadgang over UDIs unnlatelse av å gi forhåndstilsagn, vil UNE motta klagesaker hvor det enten er eller ikke er gitt forhåndstilsagn. Vi har ikke gått inn i om et forhåndstilsagn skal regnes som en del av et utvisningsvedtak som kommer til klagebehandling, eller om det tilhører en mulig fremtidig sak om familieinnvandring. Uansett anviser fvl § 34 tredje ledd at klageinstansen ikke kan omgjøre vedtaket til skade for klageren. Dersom UNE omgjør et utvisningsvedtak med forhåndstilsagn, antar vi at forhåndstilsagnet består ved en ev. etterfølgende søknad om familieinnvandring. Departementet kan ev. kommentere disse spørsmålene i et ikrafttredelsesrundskriv.
I en del saker vil det kunne være vanskelig å ta stilling til om det bør gjøres unntak fra underholdskravet, jf. skjønnsmessige kriterier. Dersom forhåndstilsagn blir aktuelt for UNE, er det slik at saker med vesentlige tvilsspørsmål skal avgjøres av nemnd. Vi ser imidlertid ikke at spørsmålet om forhåndstilsagn alene vil føre til nemndbehandling, da spørsmålet (normalt) ikke er avgjørende for hovedsaken om utvisning (om ikke tvil om utvisningen fører til nemndbehandling). Ved tvil er det derfor nærliggende at verken UDI eller UNE vil si noe om muligheten til fremtidig unntak, fremfor å bruke ytterligere ressurser på å saksbehandle dette spørsmålet. Dersom forhåndstilsagn blir et tema for om utvisningsvedtak er gyldige eller ikke når de blir prøvd for retten, er det likevel mulig at UDI/UNE vil bruke mer ressurser på dette spørsmålet også i tvilstilfeller.
Vi har ikke oversikt over antallet eller andelen av utvisningssaker hvor unntak kan være aktuelt etter dagens praksis – og hvor ofte unntak byr på tvil eller ikke, men vil spille inn at det etter ovenstående kan være usikkert i hvor mange saker UDI (ev. UNE) vil gi forhåndstilsagn om unntak fra underholdskravet.
Et forhåndstilsagn om å gjøre unntak fra vilkåret om sikret underhold i en fremtidig søknad om familieinnvandring, vil kun gjelde det vilkåret – basert på ellers uendrete forhold. Forhåndstilsagnet vil ikke være å gi oppholdstillatelse. Det vil dermed fortsatt gjøre seg gjeldende en viss usikkerhet for utlendingen og dennes familie over om oppholdstillatelse faktisk vil bli gitt. Det vil også kunne forekomme at en forventning om oppholdstillatelse ikke blir innfridd. Departementet bør derfor være tydelig på betydningen av, derunder begrensningen i, hva et slikt forhåndstilsagn innebærer.
Et forhåndstilsagn bør bli registrert slik at det fanges opp av UDI/UNE ved en fremtidig familiegjenforeningssøknad. Høringsbrevet går ikke inn på hvordan slik registrering bør skje. UNE har heller ikke vurdert hvordan den systemtekniske løsningen her bør bli. Vi antar at UDI vil måtte gjøre en oppfølging mht. endringer i DUF mv.
2.2 Behov for klargjøring av en ev. ny bestemmelse
Hvis bestemmelsen etter sitt innhold bare skal gi kompetanse til UDI om å gi bindende forhåndstilsagn i disse tilfellene, bør det presiseres – eksempelvis:
… kan Utlendingsdirektoratet etter en samlet vurdering fastslå at det ved en fremtidig søknad … osv.
Dersom departementet mener at både UDI og UNE skal ha slik kompetanse, bør det fremgå klart av bestemmelsen, jf. våre kommentarer over.
Av hensyn til forutberegnelighet for utlendingen bør det ev. komme frem av bestemmelsen at et forhåndstilsagn om unntak fra underholdskravet ikke innebærer at oppholdstillatelse vil bli gitt, men at det vil bero på om også øvrige vilkår er oppfylt.
Se våre kommentarer over om begrepet «langvarig opphold» eller «særlige grunner», som med fordel kan utdypes.
Departementet skriver at det er en forutsetning at barnet i Norge fortsatt er mindreårig på det tidspunkt utlendingen skal flytte tilbake til Norge, jf. også vilkåret om «ellers uendrete forhold». Utlendingens tidspunkt for tilbakeflytting til Norge behøver imidlertid ikke å være klart på forhånd. Et enklere skjæringstidspunkt vil være søknadstidspunktet eller vedtakstidspunktet. Hvis vedtakstidspunktet eller tilbakeflyttingstidspunktet er avgjørende, vil saksbehandlingstiden i forvaltningen kunne avgjøre om vilkåret er oppfylt. Vi mener det vil gi god sammenheng om skjæringstidspunktet settes tilsvarende som i utlendingsloven § 50 i kombinasjon med utløpet av utvisningstiden/innreiseforbudet.
2.3 Klarspråk
Forslaget til ny forskriftsbestemmelse § 14-1 a kan få en mer klarspråklig utforming, for eksempel slik:
«Der utlendingen har mindreårige barn som utlendingen har hatt et langvarig familieliv med i Norge, kan UDI/UNE/utlendingsmyndighetene etter en samlet vurdering bestemme at det ikke skal gjelde noe underholdskrav ved en fremtidig søknad om familieinnvandring. Forutsetningen er at innreiseforbudet er utløpt og at forholdene ellers er uendret. Unntak fra underholdskravet kan også besluttes hvis det ellers er særlige grunner til det».
Til punkt 3: Rett til personlig fremmøte mv. ved stornemndbehandling i Utlendingsnemnda
3.1 Partens adgang til å møte og å uttale seg
Formålet med å gi parten adgang til å møte og uttale seg skal være hensynet til rettssikkerhet og tillit. Vi bemerker at dette er viktige hensyn som gjelder for all saksbehandling i UNE, ikke spesielt for stornemnd.
I dag får parten adgang til å uttale seg direkte for nemnda for å opplyse de faktiske sidene ved saken. Det er det primære formålet; behandlingen for øvrig er jo skriftlig. For stornemnder er UNEs praksis annerledes: Nemndlederne har aktivt sørget for at sakene spisses til å gjelde generelle og rettslige spørsmål, ikke spørsmål rundt f.eks. troverdighet. De har altså aktivt brukt adgangen i utf. § 16-11 og § 16-12 for bl.a. å skjære til sakene på en hensiktsmessig måte. Erfaring viste nemlig behov for avgrensning for å oppnå nødvendig avklaring av de spørsmålene som begrunnet stornemndbehandlingen. En møte- og uttalerett her vil derfor endre karakter på møtet i forhold til ordinære nemnder: Det vil da handle om landfaglige forhold og/eller rent rettslige spørsmål. Dette er forhold som belyses godt i det skriftlige materialet og i innspill fra parten selv. Det er også forhold som UNEs sekretariat og de tre nemndlederne har god oversikt over. Vi har dessuten mulighet for å innkalle en sakkyndig i møtet, slik som en uavhengig landrådgiver fra Landinfo. En møterett for stornemnd vil derfor i mindre grad gjelder klagerens personlige forhold, og mer de prinsipielle spørsmål som kan ha betydning for andre saker. Det kan likevel være at parten selv vil innrette seg som om det er et ordinært nemndmøte som gjelder klagerens konkrete situasjon. Vi er i så måte usikre på om en rett til personlig fremmøte vil gi merverdi til stornemnda, og heller skape urealistiske forventninger hos parten.
Adgangen til å møte er etter vårt syn godt regulert i utf. § 16-12. Vi ser ikke fra UNEs side behov for andre regler for stornemnder enn for nemnder med tre beslutningstakere. Hvis det likevel åpnes for utvidet adgang, bør det være mulighet for større unntak enn det høringsnotatet gir uttrykk for (bare i «unntakstilfeller», f.eks. «fordi klageren befinner seg i utlandet»). For ordens skyld minner vi om utl. § 78 7. ledd om mulighet for fjernmøter. Mer veiledning vil være en fordel.
Uttalelser, som antagelig vil ha karakter av bevisførsel og synspunkter/prosedyre rundt landinformasjon og rettsspørsmål, vil etter vårt syn lett utgjøre en ubalanse i stornemndprosessen. Utlendingsfeltet er preget av til dels stor meningsforskjell og ikke alltid et klart skille mellom de lege lata og de lege ferenda. Manglende «motpart» og manglende «prosedyre» for andre standpunkter kan gi ensidig påvirkning rettet særlig mot de lege medlemmene av stornemnda. Dette antar vi vil gjelde selv om nemnda settes med tre nemndledere med et nøytralt ståsted.
Vi gjør oppmerksom på at parten også i en stornemnd kan være representert ved f.eks. NOAS, altså ikke av en advokat, som forslaget omhandler.
3.2 Møte- og uttalerett for andre
Dette skal for det første gjelde «foreninger, stiftelser og organisasjoner … som har sitt formål og virkeområde knyttet til utlendingsfeltet». Vi ser for oss at parten kan ønske å ha med en «ekspert» på juss/land/kultur, omtrent som et sakkyndig vitne. Det kan bli krevende for ansvarlig nemndleder å avgrense mot slik «vitneførsel». Utlendingsloven og forskriften har jo få prosessregler som nemndlederne kan støtte seg på.
Møte- og uttalerett for andre kan i særlig grad føre til en ubalanse i prosessen, se over. Det vil også være behov for regler som kan hjelpe med saksstyring i forkant av møtet, slik som muligheten til å sette en frist for parten til å be om møterett for andre og med en beskrivelse av hva de skal uttale seg om. Manglende prosessregler gjør at dagens regulering ikke er godt egnet ved nemndmøter med muntlig forklaring.
Vi antar at en slik «partshjelper» ikke vil ha prosessuelle rettigheter som i tvisteloven, men bare ha uttalerett og begrenset møterett i en del av møtet. Dette bør presiseres på egnet vis.
Om forslaget vedtas, støtter UNE at dette utformes som en «kan»-bestemmelse.
I ordinære nemndmøter vil parten (i praksis en advokat eller rettshjelper/NOAS) få adgang til et kort sluttinnlegg. Innlegget vil konsentrere seg om de faktiske forholdene i saken, men vi har over tid erfart at innleggene kan få karakter av prosedyre. Dette utfordrer tidsbruken for ordinære møter. Det samme vil gjelde for stornemnder. Vi tror også at det lett kan bli en «smitteeffekt» fra stornemnder til ordinære nemnder, slik vi har sett for vitneførsel i konvertittsaker: Stadig oftere ønsker parten vitneførsel i andre sakstyper, og slike ønsker kan være krevende å besvare. Vi tenker derfor at det kan bli et økt press mot nemndlederne i alle nemndsaker, med konsekvenser for både tids- og ressursbruk ut over stornemndsaker.
Forslaget om møte- og uttalerett gjelder for det andre for offentlige organer med formål og virkeområde knyttet til utlendingsfeltet. Det vil være en fordel om det presiseres – i forskriften eller i rundskriv – at UNE har anledning til på eget initiativ å kalle inn et slikt organ. Det kan f.eks. gjelde UDI.
Med hilsen
Ketil Larsen
avdelingsdirektør
Anne Brandt-Hansen
seniorrådgiver
Saksbehandler: Anne Brandt-Hansen
Dette brevet er godkjent elektronisk i Utlendingsnemnda og har derfor ingen signatur.