Utlendingsnemnda (UNE) viser til departementets oversendelse av høringsnotat 02.09.2020.
Utlendingsnemnda (UNE) viser til departementets oversendelse av høringsnotat 02.09.2020.
Av høringsnotatet punkt 1 fremgår det at formålet med forslagene som sendes på høring, er å få et mer helhetlig regelverk om informasjonsdeling som skal ivareta behovet for deling av også taushetsbelagte opplysninger. Videre har departementet blant annet vist til at noe av det aller mest sentrale er at en større og tydeligere delingsadgang vil være svært viktig for et enda mer effektivt arbeid mot arbeidslivskriminalitet og annen økonomisk kriminalitet.
Utgangspunktet for UNE er hvilken betydning forslagene vil kunne ha for UNEs saksbehandling og virksomhet. Rent rettspolitiske aspekter og hensyn vil UNE ikke kommentere.
Ad 2. Bakgrunnen for lovforslaget
2.2 Høringen av Forvaltningslovutvalgets utredning – innspill knyttet til forslagene om økt adgang til informasjonsdeling
Departementet har her vist til at mange høringsinstanser på ulikt vis uttrykte støtte til forslaget i NOU 2019:5 (om ny forvaltningslov mv. på høring juni-desember 2019) om større adgang til deling av taushetsbelagte opplysninger, og nevner så blant andre UNE.
I høringssvaret 02.12.2019 uttalte UNE blant annet at den «[…] foreslåtte hjemmelen er viktig og kan være nødvendig for UNEs arbeid i en del saker, f.eks. ved behov for oppdaterte opplysninger fra barnevernet i pågående saker om familieinnvandring, utvisning mv. Det har innimellom vært en utfordring for UNE å få slike opplysninger fra barnevernet. En tydelig hjemmel vil være en stor fordel.»
Av utlendingsforskriften (utf) § 17-7 d andre ledd fremgår det nå at barnevernsmyndighetene, blant annet i saker om familieinnvandring og utvisning, på anmodning fra Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda eller politiet skal gi nødvendige opplysninger om hjelpetiltak, akuttiltak, omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvar, adopsjon og samvær etter barnevernsloven som berører søkeren, søkerens familiemedlemmer eller andre personer i søkerens husstand. Videre gjør siste ledd det klart at opplysninger etter bestemmelsen kan gis uten hinder av reglene om taushetsplikt i barnevernsloven § 6-7.
Det behovet for å få oppdaterte opplysninger fra barnevernet som UNE ga uttrykk for i høringssvaret 02.12.2019, er dermed godt ivaretatt gjennom pliktbestemmelsen i utf § 17-7 d.
Etter gjeldende regelverk på utlendingsfeltet mv. har UNE nå en rekke hjemler for innhenting av informasjon fra andre organer, blant andre NAV og skattemyndighetene i tillegg til barnevernet som nevnt, og det fungerer erfaringsvis godt.
På den andre siden kan det ut fra erfaringer fra saksbehandlingen være vanskelig å vite fremgangsmåten når UNE vurderer å dele informasjon fra våre saker med andre organer, og å vite når vi bør/skal gjøre dette. Et eksempel kan være tilfeller der saksbehandlingen avdekker mulig trygdemisbruk (for eksempel at personen har søkt om familieinnvandring med ektefelle og referansepersonen mottar ytelser som enslig), falske arbeidsforhold osv. i forbindelse med behandlingen av en sak i UNE).
De foreslåtte endringene i forvaltningsloven (fvl) vil slik vi forstår det ikke få betydning for innhenting av helseattester, som i tilfelle fortsatt må skje med samtykke fra parten/den registrerte. Endringene vil ikke gjelde opplysninger som er taushetsbelagt etter andre «helsesærlover» (profesjonsbestemt taushetsplikt), se for eksempel høringsnotatet punkt 6.7, bare den taushetsplikten som følger av forvaltningsloven og som ikke dekkes av særlover. Utover dette har UNE ingen nærmere kommentarer til det i høringsnotatet som gjelder mulige endringer i særlover.
Vi viser ellers til kommentarene nedenfor til departementets vurderinger og endringsforslag mv.
Ad 3 Departementets vurdering – adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger mellom forvaltningsorganer
3.5 Justering av bestemmelsen om delingsadgang
3.5.1 Mulige prosessuelle garantier – særlig om informasjonsplikt
Vi slutter oss til at informasjonsplikt ved deling til uforenlige formål kan ha positive virkninger for personvernet. Å involvere den registrerte på den måten vil gi en tilfredsstillende prosessuell personverngaranti.
Som departementet har uttalt vil en slik plikt kunne medføre enkelte administrative og økonomiske konsekvenser for de berørte forvaltningsorganene. På den andre siden har departementet blant annet vist til at informasjonsplikten vil kunne gi forvaltningen et bedre beslutningsgrunnlag, siden den registrerte får mulighet til å bekrefte om opplysningene er riktige, og at plikten dermed også kan få visse positive økonomiske og administrative konsekvenser.
I sakene kan det foreligge opplysninger som gir grunn til mistanke om straffbare forhold (trygdemisbruk). I den grad UNE i utgangspunktet ønsker å dele opplysninger med andre etater, for eksempel NAV og skatteetaten (kanskje de mest aktuelle), vil det at delingsadgangen etter forslaget til ny § 13 g første ledd betinger en varsling til den registrerte (informasjonsplikt) kunne komplisere vurderingen samt påvirke saksbehandlingstiden negativt, litt avhengig av om det blir mottakerorganet som skal informere den registrerte slik departementet legger opp til i høringsforslaget.
Der UNE er mottakeren av opplysningene vil departementets forslag om at mottakerorganet skal informere den registrerte i tilfelle innebære merarbeid for UNE. Se ellers vår kommentar nedenfor til punkt 3.5.2.
I forlengelsen av dette har vi merket oss – og støtter – forslaget til ny § 13 g andre ledd første punktum bokstav d) om at informasjonsplikten etter første ledd ikke gjelder hvis «[…] det å gi informasjonen i alvorlig grad vil hindre gjennomføring av oppgaven som begrunner delingen.»
3.5.2 Hvem den foreslåtte informasjonsplikten skal gjelde for
Begrunnelsen for standpunktet og forslaget om å plassere informasjonsplikten hos mottakerorganet er relativt kort. Etter vårt syn kommer det ikke klart frem hvorfor departementet mener denne plikten bør ligge hos mottakerorganet. Ut fra våre vurderinger virker det mer naturlig at denne plikten legges til avgiverorganet. Som påpekt flere steder i høringsnotatet behandler avgiverorganet opplysninger ved å utlevere disse til et annet organ. Avgiverorganet vil dermed være ansvarlig for å oppfylle personvernforordningens regler for denne behandlingen. Det virker noe uklart om departementet mener at personvernforordningens regler vil være oppfylt for avgiverorganet ved at mottakerorganet har en slik plikt. Vi viser til at avgiverorganet ved en slik ordning vil måtte basere seg på at mottakerorganet oppfyller informasjonsplikten.
Videre vil tidspunktet for når den registrerte får informasjon om delingen kunne ha stor betydning for den registrerte. Jo tidligere han/hun får informasjon om delingen av opplysninger, jo raskere kan han/hun utøve sine rettigheter etter personvernforordningen. Dette vil kunne ha betydning for hvor inngripende behandlingen er for den registrerte.
Ad 8 Merknader til de enkelte bestemmelsene i forslaget
8.1 Forvaltningsloven § 13 b
8.1.1 Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7
Forslaget innebærer at taushetsplikt ikke skal være til hinder for at forvaltningsorganet deler opplysningene med personer i andre forvaltningsorganer så langt det er nødvendig for å utføre oppgaver som er lagt til mottakerorganet (men med en forholdsmessighetsbegrensning som omtalt under punkt 8.1.4). Den foreslåtte bestemmelsen og reglene i utlendingsforskriften §§ 17 d til 17 j regulerer henholdsvis adgang for forvaltningsorganer til å gi opplysninger til andre forvaltningsorganer og nærmere bestemte forvaltningsorganers opplysningsplikt overfor utlendingsforvaltningen (etter konkret anmodning fra det aktuelle organet i utlendingsforvaltningen). Vi forstår det dermed slik at forslaget til ny/endret nr. 7 i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 og nevnte bestemmelser i utlendingsforskriften utfyller hverandre, men tar høyde for eventuelle utfordringer i grensegangen mellom disse bestemmelsene når de skal praktiseres.
8.1.4 Forvaltningsloven § 13 b andre ledd andre punktum
Forslaget til forvaltningsloven § 13 b andre ledd andre punktum angir en ikke uttømmende liste over momenter som er relevante å ta i betraktning ved forholdsmessighetsvurderingen. Departementet viser til at momentene delvis er inspirert av personvernforordningen artikkel 6 nr. 4, men at vurderingen nødvendigvis vil bli noe annerledes, siden dette i utgangspunktet bygger på at delingen er uforenlig.
Etter bokstav d skal det tas hensyn til omfanget av personopplysninger som skal deles. I merknadene til bestemmelsen uttaler departementet at det vil være relevant å ta i betraktning både hvor stor mengde personopplysninger som skal deles om den enkelte registrerte, og hvor langt tilbake i tid opplysningene ble samlet inn. Slik vi ser det fremstår ikke tidspunktet for når opplysningene ble samlet inn som en naturlig del av den språklige forståelsen av begrepet «omfanget av opplysningene». Tidspunktet for når opplysningene ble samlet inn er like fullt et viktig moment som bør vektlegges i en slik vurdering, da det kan ha betydning for riktigheten av opplysningene som skal deles. Dette er et viktig personvernprinsipp, se Personvernforordningen (GDPR) artikkel 5 nr.1 bokstav d. Vi foreslår derfor å ta tidspunktet for når opplysningene ble samlet inn som et eget moment (en egen bokstav) i bestemmelsen.
8.2 Forvaltningsloven § 13 g
8.2.1 Forvaltningsloven § 13 g første ledd
Den foreslåtte bestemmelsen innebærer at det er mottakerorganet og ikke avgiverorganet som skal ha plikt til å informere den opplysningene gjelder om del av taushetsbelagte personopplysninger. Vi viser til våre kommentarer ovenfor til departementets vurdering under punkt 3.5.2 i høringsnotatet.
8.2.2 Forvaltningsloven § 13 g andre ledd første punktum
UNE støtter forslaget. Se også kommentarene til punkt 3.5.1 ovenfor.
Ad 7. Økonomiske og administrative konsekvenser
En hjemmel for å dele opplysninger som er «nødvendig for å utføre oppgaver som er lagt til mottakerorganet» kan være nyttig for UNE blant annet i utvisningssaker, da det kan gjøre det lettere i noen tilfeller å få opplysninger fra for eksempel barnevernet.
Samtidig er det som departementet viser til slik at den foreslåtte bestemmelsen for informasjonsdeling mellom forvaltningsorganer forutsetter en konkret skjønnsmessig vurdering av om delingen vil være nødvendig, forenlig og forholdsmessig. Hvor mye arbeid det kan påregnes i forbindelse med de rettslige vurderingene, vil trolig variere sterkt. Departementet foreslår å lovfeste visse vurderingsmomenter for å gjøre den skjønnsmessige forholdsmessighetsvurderingen enklere å gjennomføre i praksis, noe som trolig vil kunne forenkle vurderingene.
Videre uttaler departementet om den foreslåtte plikten til å informere den registrerte at de økonomiske og administrative konsekvensene vil kunne variere sterkt, avhengig av for eksempel hvor ofte opplysninger skal deles, og hvilke eksisterende systemer og rutiner for å informere individer som finnes. Det enkelte forvaltningsorgans kostnader knyttet til gjennomføringen av en slik informasjonsplikt vil måtte dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.
For UNE vil konsekvensene av forslagene avhenge av om UNE er aktuell avgiver eller mottaker av opplysningene, og om plikten til å informere den registrerte i tilfelle legges til mottakerorganet som foreslått av departementet. Vi viser ellers til våre respektive kommentarer om mulige konsekvenser under de foregående punktene.
Med hilsen
Ketil Larsen
juridisk fagdirektør
Saksbehandler: Trond Øystein Vetleseter
Høringsbrev, høringsnotat og svar fra andre høringsinstanser kan leses på regjeringen sine sider.