Høring om forslag til ny bestemmelse i utlendingsloven § 68 a.
1. Innledning
Departementet foreslår en ny bestemmelse i utlendingsloven § 68 a som innebærer at myndighetene kan treffe vedtak om utvisning av en flyktning som er ilagt straff for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i to år eller mer, uten at det først treffes vedtak om opphør av flyktningstatus. Forslaget lyder:
§ 68 a. Utvisning av utlendinger med flyktningstatus
Dersom utlendingen på vedtakstidspunktet er ilagt straff for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i to år eller mer, er det ikke et vilkår for utvisning at det treffes et forutgående vedtak om opphør og tilbakekall av flyktningstatus og oppholdstillatelse etter lovens § 37. Det er likevel et vilkår at det ikke foreligger risiko for forfølgelse mv. som gir vern mot utsendelse etter utlendingsloven § 73.
2. Den folkerettslige adgangen
Vi er enig i at det er folkerettslig adgang til å treffe vedtak om utvisning av flyktninger, slik departementet foreslår. Etter flyktningkonvensjonen er det ikke et krav om at flyktningstatusen bringes til opphør før det treffes vedtak om utvisning. Artikkel 32 tillater utvisning av flyktninger med de materielle og prosessuelle skranker som følger av bestemmelsen. I tillegg beskytter artikkel 33 mot utvisning av flyktninger til forfølgelse. Beskyttelsen suppleres av Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 3 som gir et absolutt vern mot utvisning til et område hvor utlendingen utsettes for en reell fare for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Dette sikrer at utviste flyktninger ikke returneres til forfølgelse. Vår vurdering er videre at utvisning på grunn av ilagt straff for et forhold som har en strafferamme på to år oppfyller de materielle kravene til utvisning i artikkel 32 nr. 1.
Forslaget er i tråd med konklusjonen til to av medlemmene i stornemndas vedtak 17.07.2020. Når øvrige medlemmer valgte en annen løsning, var det primært på grunn av internrettslige kilder. Stornemndvedtakets begrunnelse tilsier ikke at flertallet mente at fremgangsmåten var i strid med flyktningkonvensjonen. Tre av medlemmene uttalte i vedtaket side 12 at de ikke tok stilling til om fremgangsmåten var forenlig med konvensjonen. De øvrige to medlemmene erkjente på side 35 at det var argumenter for en slik løsning, men valgte å følge dagens praksis.
3. Personkrets
Bestemmelsen gjelder utvisning av «utlendinger med flyktningstatus». Vi legger til grunn at den omfatter alle utlendinger med flyktningstatus, også overføringsflyktninger, uavhengig om de har fått en midlertidig eller permanent oppholdstillatelse, eller om de har unnlatt å fornye sin tillatelse.
4. Rett til asyl når innreiseforbudet opphører
Utlendingsloven oppstiller i lovens § 28 første ledd hvem som anerkjennes som flyktning. Den som anerkjennes som flyktning har etter § 28 annet ledd rett til oppholdstillatelse (asyl). Som departementet redegjør for i punkt 6, bortfaller enhver oppholdstillatelse ved utvisning, jf. § 71 første ledd. Dette betyr blant annet at utlendingen vil miste sin asyltillatelse etter § 28 annet ledd når utvisningsvedtaket er endelig. Et utvisningsvedtak vil videre gi grunn for å nekte fornyelse av oppholdstillatelse, jf. § 61 første ledd annet punktum.
Selv om oppholdstillatelsen etter lovens § 28 annet ledd bortfaller, vil den som utvises etter den foreslåtte bestemmelsen fortsatt være anerkjent som flyktning. Dersom utvisningen er tidsbegrenset, f.eks. til to år, og flyktningen deretter reiser til Norge tilsier utlendingsloven § 28 at flyktningen igjen vil ha rett til oppholdstillatelse (asyl) om ikke flyktningstatusen blir tilbakekalt (opphører). Det kan også tenkes at den utviste flyktningen vil oppsøke en norsk utenriksstasjon når innreiseforbudet er over og påberope seg rett til oppholdstillatelse (asyl) i Norge under henvisning til at anerkjennelsen som flyktning er i behold. UDI og UNE vil avgjøre slike saker ut fra de reglene som gjelder. Dersom departementet kommer til at det bør være særskilte regler for slike tilfeller, f.eks. at UDI alltid bør foreta en opphørsvurdering etter lovens § 37 dersom utlendingen kommer tilbake til Norge (eller fremmer ønske om dette), kan det være klargjørende om dette sies i et ikrafttredelsesrundskriv eller i utlendingsforskriften. UDI/UNE kan da i vedtaket om utvisning informere utlendingen om at vedkommende ikke automatisk vil ha rett til ny oppholdstillatelse når utvisningstiden utløper.
5. Flere forhold
Forslaget til ny bestemmelse omfatter flyktninger som er ilagt straff for et forhold som kan føre til fengselsstraff i to år eller mer. Et slikt skille basert på alvoret i det straffbare forholdet kan begrunnes i at innrettelseshensynet står sterkere ved mindre alvorlige lovbrudd. Et spørsmål som departementet eventuelt kan vurdere, er forholdet mellom forutsigbarhet for utlendingen og samfunnsmessige behov for å kunne reagere med utvisning uten opphørsvedtak dersom utlendingen pådrar seg straffedom(mer) for gjentatte forhold med lavere strafferamme.
6. Andre utvisningstilfeller
Forslaget til lovendring kan leses slik at andre utvisningstilfeller vil kreve en opphørsvurdering etter utlendingsloven § 37 i tråd med dagens praksis. Etter UNEs praksis, jf. også stornemndvedtaket nevnt i utkast til høringsbrev, gjelder ikke i utvisningstilfeller de krav til stabilitet og vesentlighet som Høyesterett oppstilte i HR-2018-572-A. I henhold til langvarig forvaltningspraksis har det vært tilstrekkelig for opphør i utvisningstilfeller at flyktningen ikke lenger har en velbegrunnet frykt for forfølgelse. Så har det tilkommet dommer fra ting- og lagmannsretten som går ut på at det i en opphørsvurdering ikke kan skilles mellom utvisningstilfeller og rene opphørssaker når det gjelder kravet til varig og stabil endring ved en opphørsvurdering etter lovens § 37. Spørsmålet er imidlertid ikke prøvd av Høyesterett i utvisningstilfeller. Det kan derfor være et bidrag til rettslig klargjøring dersom departementet i forarbeidene uttrykker en oppfatning om innholdet i en opphørsvurdering i andre utvisningstilfeller enn dem som er omfattet av departementets forslag til ny lovbestemmelse.
Med hilsen
Saksbehandler: Øyvind Øyen
Dette brevet er godkjent elektronisk i Utlendingsnemnda og har derfor ingen signatur.