Utlendingsnemda (UNE) viser til høring med frist 3. juni 2022.

Først en generell kommentar om områdegjennomgangen av ID-forvaltningen

I høringsnotatet er det flere henvisninger til områdegjennomgangen i regi av Finansdepartementet. En gjennomgang som skulle kartlegge behovet for endringer i dagens ID-forvaltning. Blant annet står det at departementets forslag til forskriftsregler tar utgangspunkt i anbefalingene fra områdegjennomgangen, og at betydningen av nasjonale ID-kort og hvilke brukergrupper som bør få tilbudet, har stått sentralt i gjennomgangen. UNE har ikke vært involvert i dette arbeidet, og vårt svar tar utgangspunkt i høringsnotatet slik det fremstår.

Innledningsvis vil vi opplyse at UNE støtter forslaget om å utstede nasjonale ID-kort uten reiserett for utenlandske statsborgere som har oppholdstillatelse i Norge, slik det frem går i punkt 2 om bakgrunnen for forslaget. Vi forstår behovet for at denne gruppen får tilgang til offentlige tjenester og liknende ved å kunne identifisere seg med en form for ID-kort som reflekterer status på oppholdet og hvilken identitet vedkommende er registrert med i Norge. Vi mener dette kan bidra til å understøtte målet om «en person - en identitet», som er lagt til grunn for videreutvikling av ID-forvaltningen. Vi vil påpeke at det at en person har fått utstedt nasjonalt ID-kort, som utgangspunkt ikke vil ha betydning for vår vurdering av identitet i en fremtidig utlendingssak (eks. søknad om norsk statsborgerskap eller reisedokument).

Så til de ulike forslagene hvor vi har følgende kommentarer:

Om EØS borgere og deres familiemedlemmer

I høringsnotatet punkt 5.2.3 ber departementet særskilt om høringsinstansenes syn på det som angår EØS- borgere og deres familiemedlemmer. Vi vurderer vanligvis bare retten til opphold i EØS- sakene vi behandler. Det er stort sett opp til politiet å vurdere identiteten ved registrering. Vi har derfor begrenset erfaring for å kunne si noe om hva som vil være mest hensiktsmessig når det gjelder hvordan utlendingsmyndighetene bør ivareta kontrollen av denne innvandringsgruppen – samtidig som den enkelte EØS borger får ivaretatt sine rettigheter uten for «mye hindringer på veien». Vi har av samme grunner ingen synspunkter på om EØS- familiemedlemmer skal få nasjonale ID-kort eller om man skal legge inn mer data i oppholds kortene de får per i dag.

Punkt 5.3 Kravet til godtgjøring av identitet

I punkt 5.3.1 fremgår det at beviskravet for utstedelse av pass og ID-kort er «når det ikke er tvil om at dokumenter og andre opplysninger bekrefter søkerens identitet. Alminnelig sannsynlighetsovervekt er ikke tilstrekkelig». Beviskravet i utlendingssaker er som hovedregel alminnelig sannsynlighetsovervekt. Vi ser derfor at det kan bli en utfordring for personer med oppholdstillatelse om de ikke vil få utstedt ID-kort fordi de ikke vil oppfylle beviskravet som nevnt ovenfor. I en del saker hvor UNE gir oppholdstillatelse er identitet ikke sannsynliggjort, men personen fyller vilkår for tillatelse av andre grunner (f.eks. som følge av barns tilknytning til Norge eller pga. helseproblemer). Vi ser at departementet drøfter dette i punkt 5.3.2 hvor det framgår at det bør være samsvar mellom ID-vurderinger etter utlendingsloven og ID- kort-loven.

Vi støtter departementets syn om at det bør være en vidtrekkende plikt for utenlandske personer, i likhet med norske borgere, å bidra med de opplysningene som pass- og kortmyndigheten finner nødvendig for å behandle søknaden. Vår erfaring er at i mange saker har ikke utlendingen medvirket til dette i henhold til utlendingsloven § 83, jf. utlendingsforskriften § 17-7.

Punkt 5.3.2.2 Særlig om utlendinger med ID-tvil

UNE innvilger hvert år et antall tillatelser etter utlendingsloven § 38 fordi det foreligger sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til Norge. Et eksempel på en slik sak er familier som har oppholdt seg i Norge etter endelig avslag og hvor barn, når det har gått en viss tid, har opparbeidet seg tilknytning til Norge. Disse sakene kan variere fra at identiteten til hele eller deler av familien er sannsynliggjort, men ikke dokumentert (med hjemlandets pass), til at identiteten ikke er sannsynliggjort (for hele eller deler av familien). I begge eksemplene vil familien (eller deler av den) få en tillatelse etter utlendingsloven § 38, 5. ledd. Vi viser til beskrivelsen av denne problemstillingen i høringsnotatet. Vi viser også til beskrivelsen av problemstillingen for personer som har fått tillatelse etter utlendingsloven § 28 på grunn av behov for beskyttelse, og som ikke får utstedt reisebevis fordi det er tvil om identitet. Dette er saker hvor UNE mener at personens nasjonalitet er sannsynliggjort, men hvor det er tvil om de øvrige ID- faktorene (navn, fødselsdato osv.). Som hovedregel er dette saker hvor personen har behov for beskyttelse på grunn av den generelle sikkerhetssituasjonen i hjemlandet.

Vi har noen kommentarer til disse problemstillingene og da særlig til utlendinger med sannsynliggjort/ikke sannsynliggjort identitet

Som nevnt innledningsvis støtter vi forslaget til utstedelse av nasjonale ID-kort til utlendinger. For personer uten sannsynliggjort identitet, vil imidlertid et nasjonalt ID-kort ikke være dokumentasjon på personens identitet, men på hvilke personalia vedkommende har oppgitt til norske myndigheter, og som norske myndigheter har registrert på personen i mangel av noe annet.

Departementet skriver i høringsnotatet på side 14:

«Utstedelse til nasjonalt ID - kort til tredjelandsborgere uten sannsynliggjort identitet vil kunne gi svar på utfordringene Høyesterett har pekt på. Det vil samtidig være et større avvik fra pass - og ID-kort forvaltningens grunnleggende forutsetning om sikker identifikasjon».

Vi deler departementets bekymring for at utstedelse av nasjonalt ID-kort kan bidra til å hvitvaske identiteter til personer som har begått kriminalitet i utlandet, og at nasjonalt ID-kort basert på fremleggelse av ID-dokumenter med lav notoritet kan bidra til å svekke tilliten til ID-kortet som ID-bevis.

Departementet kan eventuelt vurdere om det bør være en forskjell på nasjonalt ID-kort som utstedes til person med sannsynliggjort, men ikke dokumentert identitet, og ID-dokument som utstedes til person med oppholdstillatelse, men som ikke har sannsynliggjort identitet. For sistnevnte gruppe kan i så fall gyldigheten av et slikt kort være avhengig av en gyldig oppholdstillatelse. De kan da få tilgang til nødvendige rettigheter og tjenester hos norske myndigheter (stat/kommune/skatt/helse/skole osv.) og enkelte norske tjenesteytere- f.eks. basale/grunnleggende banktjenester i Norge slik at de kan jobbe og få utbetalt lønn, betale sine regninger og leve et så normalt liv som mulig i Norge (lønnskonto med grunntjenester i form av innskudd, betaling av regninger, overføring til konto i Norge, kontantuttak i Norge). Samtidig vil det framgå av kortet at det er utstedt uten at oppgitt identitet er sannsynliggjort.
Punkt 5.6 Varsling, utlevering av opplysninger og tilbakekall

I tråd med det som beskrives under punkt 5.6.1 om gjeldende rett har UNE rutiner for å varsle både Skatteetaten/Folkeregisteret og passmyndigheten når det fattes vedtak om tilbakekall av statsborgerskap, for eksempel fordi statsborgerskapet var basert på uriktige opplysninger om identitet. Denne varslingen gjøres manuelt. UNE har også ellers rutiner for å varsle Skatteetaten manuelt dersom en klager har oppholdt seg i Norge med tillatelse under uriktig identitet og/eller har fremlagt falskt/forfalsket pass.

Det vil klart være et behov for varsling og utlevering av opplysninger mellom pass- og ID- kortmyndigheten, utlendingsmyndighetene og Skatteetaten ved utvidelse av ID- kortordningen til utenlandske statsborgere som foreslått. Det er positivt at departementet vil se nærmere på muligheten for å utvikle systemstøtte for systematisk varsling mellom ID-kortmyndigheten og utlendingsmyndigheten som nevnt i siste avsnitt under punkt 5.6.2. Rutiner for varsling som i stor grad er basert på manuelle brev har svakheter ved at det lettere kan oppstå glipper. Det vil kunne være en fordel med mer automatiserte løsninger for varsling.

 

Kontaktperson 

Eva Selseng