Utlendingsnemnda (UNE) viser til Justis- og beredskapsdepartementets brev av 07. mars 2019.
En overordnet kommentar fra UNE er knyttet til beviskravet og vilkår for vurdering av identitet i forslag til ny forskrift.
Forslag til ny forskrift § 2-4 (Godtgjøring av identitet og statsborgerskap)
I forslag til ny forskrift § 2-4 kreves det at søkeren godtgjør sin identitet. Forslaget til forskriftsbestemmelse pålegger søkeren plikt til å medvirke til å gi nødvendige opplysninger og legge frem nødvendige dokumenter for å verifisere sin identitet. Identiteten anses godtgjort dersom det ikke er tvil om at dokumenter og andre opplysninger verifiserer søkerens identitet.
Det er i forslag til forskriftsbestemmelse ikke angitt klart krav til sannsynlighet for at en identitet er godtgjort, jf. høringsnotatet side 11 siste avsnitt hvor det står følgende: «Forskriften angir ikke klart hvilken sannsynlighetsovervekt som kreves for at identiteten skal anses godtgjort». I punkt 3.2.3.2 (side 12) nest siste avsnitt, sies det at det ikke er til strekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt for at opplysningene og dokumentene verifiserer den oppgitte identiteten, og at det ikke må foreligge noen usikkerhet om at personen som søker pass/ID-kort faktisk er den han/hun utgir seg for å være. UNE forstår det slik at det i realiteten minst er et krav til kvalifisert sannsynlighetsovervekt, dvs. at søkerens opplysninger og dokumentasjon godtgjør (verifiserer) at identiteten er riktig, jf. «at det ikke må foreligge noen usikkerhet».
UNE vil bemerke at det dermed vil være ulike sannsynlighetskrav for når identiteten er godtgjort etter forslaget § 2-4 og beviskravene ved identitetsfastsettelse i saker etter utlendingsloven og statsborgerloven. I utgangspunktet er beviskravet i saker etter utlendingsloven og statsborgerloven det alminnelige sivilrettslige kravet til sannsynlighetsovervekt, med mindre noe annet er bestemt. Beviskravet for identitet i beskyttelsessaker er ikke nærmere regulert, men både forarbeider og forvaltningspraksis taler samlet sett for et krav til alminnelig sannsynlighetsovervekt for at oppgitt identitet er korrekt.
Det er utlendingsmyndighetene (UDI og evt. UNE i klagesaker) som i første omgang vurderer og fastsetter identitet når utenlandske borgere søker innreise og/eller oppholdstillatelse i Norge. Ved innvilgelse av oppholdstillatelse skal det tas stilling til om oppgitt identitet er sannsynliggjort. Så fremt ikke etterfølgende opplysninger eller omstendigheter tilsier noe annet, vil UDI og/eller UNEs vurdering av oppgitt identitet når det innvilges oppholdstillatelse i praksis være førende for spørsmålet om identitet i etterfølgende søknader om fornyet tillatelse, permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap. Vurderingen vil også være førende ved behandlingen av søknader om reisedokumenter for utlendinger (reisebevis for flyktning eller utlendingspass).
Mange utenlandske borgere som har fått eller får oppholdstillatelse i Norge har ikke lagt frem reisedokumenter eller andre id-dokumenter ved innreisen til Norge. Dette gjelder kanskje spesielt asylsøkere, men kan også være overføringsflyktninger, og familiemedlemmer til disse gruppene. I den grad det legges frem reisedokumenter eller andre ID-dokumenter, vil dokumentene ofte ha lav pålitelighet (notoritet). Selve bevisvurderingen ved identitetsfastsettelse kan derfor være utfordrende, og muligheten for verifisering av identitet er begrenset og ressurskrevende. I mange saker avgjøres derfor spørsmålet om identitet alene ut fra en vurdering av utlendingens egne opplysninger.
UDI/UNEs vurderinger av identitet i statsborgersaker og forutgående saker etter utlendingsloven kan derfor etter omstendigheten få betydning for identitetsvurderingen også etter passloven og -forskriften, selv om passmyndighetene skal foreta en selvstendig vurdering av om identiteten er godtgjort ved utstedelse av norsk pass eller nasjonalt ID-kort. Etter omstendighetene kan forslaget i ny forskrift ha den konsekvens at en person som søker pass etter å ha blitt innvilget statsborgerskap, likevel kan bli nektet pass eller nasjonalt ID-kort (med reiserett).
Et annet punkt som ikke er berørt i høringsnotatet, men som vi mener bør berøres, er spørsmålet om varslingsplikt for utlendingsmyndighetene overfor passmyndighetene i saker hvor det er opprettet sak om tilbakekall av statsborgerskap. Tilbakekall på grunn uriktig identitet er eksempler på at det kan være usikkerhet om identiteten selv om den det gjelder har fått norsk statsborgerskap. Utlendingsmyndighetene har de senere år behandlet mange saker om tilbakekall av statsborgerskap på grunn av at det er gitt uriktige identitetsopplysninger ved søknader om oppholdstillatelse og statsborgerskap. Vi mener derfor at det bør drøftes om utlendingsmyndighetene bør ha en slik varslingsplikt når det kommer frem nye opplysninger som gir grunn til å tro at en person har fått norsk statsborgerskap på bakgrunn av uriktige identitetsopplysninger.
Tilstøtende problemstillinger ble beskrevet i vårt høringssvar av 17.12.2018 i forbindelse med høring på forslag til endring av statsborgerloven fra Kunnskapsdepartementet høsten 2018.
Vi har også kommentarer til noen av bestemmelsene:
Punkt 3.2.3.1 (femte avsnitt) Personlig fremmøte, godtgjøring av identitet og statsborgerskap m.v.
Søkere av norsk statsborgerskap må ha «klarlagt» identitet, jf. statsborgerloven § 7. For å oppfylle vilkåret må søkeren legge frem originalt pass eller annen identitetsdokumentasjon med tilstrekkelig notoritet og det må være åpenbart at de fremlagte dokumentene viser søkerens rette identitet, jf. statsborgerforskriften § 1-1. Det kan imidlertid gjøres unntak fra kravet om fremleggelse av ID-dokumenter hvis det ikke er mulig for søkeren å fremskaffe pass eller andre identitetsdokumenter med tilstrekkelig notoritet, se statsborgerforskriften § 1-2. I praksis vil mange som søker statsborgerskap dokumentere identitet gjennom reisedokumenter eller ID-dokumenter fra hjemlandet som ikke er pålitelige (uten tilstrekkelig notoritet). Også i disse sakene vil beviskravet være alminnelig sannsynlighetsovervekt.
Statsborgerforskriften § 1-3 angir unntaksbestemmelser for særlige grupper som søker om norsk statsborgerskap, herunder voksne som ankom Norge før fylte 18 år. Det er etter denne unntaksbestemmelsen ikke et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt for at identiteten kan anses klarlagt.
Punkt 3.2.4.2 Innføring av fødselsnummer i pass og på nasjonalt ID-kort (andre avsnitt)
UNE tiltrer departementets forslag om ikke å videreføre ordningen med innføring av fødselsnummer i midlertidige pass, og viser til departementets begrunnelse for dette. UNE tiltrer imidlertid ikke det alternative forslaget da vi mener at det ikke vil bidra til reduksjon av ID-tyveri.
Punkt 3.2.5 Mindreårige og personer som er fratatt rettslig handleevne – krav til samtykke
Forslaget innebærer at det skal stilles et krav om oppmøte for begge foreldre dersom de har del i foreldreansvaret. Kravet om personlig oppmøte eller bruk av nasjonal e-ID kan kun unntaksvis fravikes. Dette i motsetning til dagens lovgivning, hvor man godtar papirbasert fullmakt. UNE vil bemerke at unntak fra personlig oppmøte kun godtas «ved alvorlig sykdom, eller fordi vedkommende befinner seg i utlandet, og ikke kommer seg til norsk ambassade som er søkersted for pass». Nærmere regler om når kravet om personlig oppmøte eller bruk av nasjonal e-ID kan fravikes foreslåes gitt i retningslinjer eller instruks. UNE vil bemerke at forslaget kan vanskeliggjøre muligheten for utstedelse av pass for barn med foreldre i utlandet som har del i foreldreansvaret. Det krever at retningslinjer eller instruks er tydelige på hva som skal til for at det kan sies at en person ikke kommer seg til norsk ambassade og hvordan kravet til dokumentasjon for dette er.
Det foreslås også at et samtykke til å utstede pass til mindreårig kan være varig, slik at det også gjelder for fremtidige utstedelser av pass og nasjonalt ID-kort. Så lenge samtykket også kan trekkes tilbake, slik forslaget legger opp til, støtter UNE forslaget.
Punkt. 3.2.6.2 Krav til ansiktsfoto (Særlig om kravet til synlige ører)
UNE støtter forslaget om krav til synlige ører og viser til departementets redegjørelse for dette. Vi mener det kan forebygge imposter problematikk.
Punkt 3.5 Forskriften kapittel 5 Nektelse og tilbakekall av pass og nasjonal ID-kort
Det bør være lovhjemmel som gir adgang til å inndra det nasjonale ID-kortet ved tilbakekall av statsborgerskap, jf. ID-kort-loven § 8 første ledd bokstav b. Dette er aktuelt i saker som gjelder tilbakekall av statsborgerskap på grunn av uriktig identitet.
Punkt 3.5.3.2 Tilbakekall av pass og nasjonalt ID-kort av pass og nasjonalt ID-kort med reiserett til mindreårige
Det foreslås at det ikke gis mulighet til å trekke tilbake et samtykke til et dokument etter at dokumentet er utstedt. Dette er ikke særskilt regulert i dag, men departementet vurderer at det kunne være hensiktsmessig at virkningene av et tilbaketrukket samtykke, etter at pass er utstedt, tydeliggjøres i regelverket. Det er gode grunner for at det ikke er mulighet til dette i dag, og at det heller ikke foreslås framover. I saker der foreldrene har et konfliktfullt samlivsbrudd vil det kunne misbrukes, og det gir mye usikkerhet rundt om man vil ha reisedokument til barnet i orden ved reise eller hvis foreldrene er i en konflikt. Det kan også være konfliktskapende å ha en slik mulighet åpen dersom foreldrene er i konflikt. Behovet for å trekke samtykke hvis man frykter barnet blir bortført er ivaretatt ved at man kan begjære utreiseforbud av retten, jf. barneloven § 41 (1). Det foreslås også at dokumentet kan tilbakekalles dersom det er grunn til å tro at sak om utreiseforbud vil bli reist, for eksempel der de trekker samtykke og varsler om at de vil reise sak og det haster med å tilbakekalle dokumentet før man får behandlet saken i retten. Politiet vil da også kunne anmodes om
å nedlegge midlertidig reiseforbud jf. barneloven § 41 (3) side 35 i høringen. Det kan også være andre legitime grunner, annet enn barnebortføring, som gjør at en forelder vil tilbakekalle samtykket, f.eks. ved fare for kjønnslemlestelse av barnet ved utenlandsreise eller frykt for at barnet ikke vil bli tilstrekkelig ivaretatt eller annen fare i utlandet. Behovet for å hindre utenlandsreise på grunn av bekymring for barnet vil derfor kunne ivaretas selv om man etter forslaget ikke har mulighet til å tilbakekalle utstedt pass som følge av at samtykke fra en forelder trekkes.
Med hilsen
Jan Olav Barstad
fungerende seksjonssjef
Eva Selseng
seniorrådgiver