Vi viser til høring om Forslag til endringer i utlendingsloven og - forskriften- oppholdstillatelse på grunnlag av subsidiært beskyttelsesbehov ved en betydelig økning i asylsøkertilstrømmingen, med høringsfrist 31.8.2020.

UNE ønsker å gi følgende innspill til forslaget:

Kriteriet «betydelig økning i asyltilstrømmingen»

Dette kriteriet er omtalt i høringsnotatets punkt 6.3. UNE har forståelse for at departementet ikke ser det hensiktsmessig å knytte økningen til et bestemt antall asylsøkere, og at det avgjørende vil være om «økningen antas å ville gi praktiske utfordringer mht. innkvartering og registrering mv.» Det fremstår likevel som noe uklart for UNE hvilken økning som skal til for at bestemmelsen kan tre i kraft. Med dagens lave ankomsttall kan selv en moderat økning i antall utgjøre en stor økning i prosent, uten at dette overstiger mer gjennomsnittlige år hva gjelder ankomsttall.  Departementet kan eventuelt vurdere om ikrafttredelsesrundskrivet bør si noe om bestemmelsen tar sikte på slike ankomster Norge opplevde høsten 2015 eller om bestemmelsen også kan bli aktuell ved en del lavere ankomsttall. 

Det fremkommer klart av forslaget at beslutningen skal gjelde for 6 måneder, og kun kan fornyes en gang. Forslaget presiserer ikke hva som skal til for at bestemmelsen kan bli anvendt på nytt etter utløpet av en fornyelse. Ankomsttallene kan f.eks. vise seg å vedvare på et høyt nivå, eller igjen øke etter et kortvarig fall. Hvor lang tid må da gå før bestemmelsen igjen kan tre i kraft med en ny 6 + 6 måneders periode?

Skjæringstidspunkt

Høringsnotatets punkt 6.3 beskriver når forslaget skal gjelde. Det fremstår imidlertid ikke klart for UNE hva som vil være skjæringstidspunktet for hvilke asylsøkere bestemmelsen vil gjelde for, og om dette er et spørsmål som er tenkt regulert på tidspunktet for beslutningen om anvendelse av bestemmelsen. Det alminnelige forvaltningsrettslige utgangspunktet tilsier at det er rettsstillingen på tidspunktet for avgjørelsen av en (førstegangs) søknad (eller klage) som er avgjørende for regelvalget. Dersom dette utgangspunktet ikke skal gjelde, må det normalt besluttes overgangsregler. Ved den foreslåtte bestemmelsen kan flere skjæringstidspunkter være aktuelle, beroende på statusen i asylsaken. Når bestemmelsen blir besluttet iverksatt, vil den i utgangspunktet i alle fall gjelde for asylsøker som ankommer etter det tidspunktet. Det kan imidlertid oppstå spørsmål hvilke regelsett som UDI/UNE skal anvende for personer som allerede har søkt om asyl, eller fått sin sak avgjort av UDI men der klagen fortsatt er til behandling i UNE. En siste gruppe er de som har fått sin sak avslått av UNE, men som har fremmet en omgjøringsanmodning.

Siden det her kan være flere mulige løsninger, kan skjæringstidspunktet for hvem som blir omfattet med fordel bli klargjort enten i ikrafttredelsesrundskrivet eller når regjeringen beslutter å sette bestemmelsen i verk.

Fornyelse

Det fremgår klart av forslaget hvilke regler som foreslås å gjelde ved fornyelser av subsidiære tillatelser. UNE antar at når det gjelder personer som har fått en tillatelse etter utl § 28 første ledd bokstav b, så vil fornyet tillatelse skje på samme hjemmelsgrunnlag selv om den foreslåtte bestemmelsen er iverksatt i mellomtiden. Dersom så ikke skal være tilfelle, bør departementet gi en klargjøring. 

Opphør av subsidiær beskyttelse

Departementet uttaler på side 3 og 8 i høringsnotatet at det kan treffes vedtak om opphør av flyktningstatus etter § 37 frem til flyktningen har fått permanent oppholdstillatelse. UNE vil imidlertid gjøre oppmerksom på at det er praksis for at UDI/UNE kan treffe vedtak om opphør etter § 37 for flyktninger med permanent oppholdstillatelse, dersom flyktningen skal utvises i medhold av § 68. I slike tilfeller aktualiseres opphøret av utvisningssaken. Det er så vidt vi kan se ingenting i lovens ordlyd eller forarbeider som tilsier at permanent oppholdstillatelse er til hinder for opphør etter § 37 eller at flyktninger ikke kan utvises etter § 68. For å treffe vedtak om opphør av flyktningstatus etter § 37 første ledd bokstav e i utvisningstilfeller er det etter forvaltningspraksis tilstrekkelig at utlendingen ikke lenger oppfyller vilkårene for flyktningstatus. 

Departementet påpeker på side 8 at reglene i § 37 skal «gjelde tilsvarende» for opphør av subsidiær beskyttelse. Det er ikke presisert om kravene til varighet og vesentlighet som Høyesterett oppstilte i HR-2018-572-A skal gjelde ved anvendelsen av § 37 første ledd bokstav e. Vi tolker lovforslaget slik at disse kravene ikke skal gjelde og at ikke-oppfyllelse av vilkårene for subsidiær beskyttelse er tilstrekkelig for opphør etter § 37 første ledd bokstav e. Det vises her til at formålet med lovforslaget og departementets uttalelser side 8 at man kan vurdere tilbakekall dersom det «viser seg at behovet for beskyttelse ikke er til stede.»

Grensegang mellom reglene i ny utl § 28 a og § 38

Departementet uttaler på side 11 i høringsnotatet at systemet i loven er at man først får vurdert søknad om beskyttelse etter § 28 og at § 38 er en subsidiær bestemmelse som først kommer til anvendelse når søkerens beskyttelsesbehov er vurdert, og at man ikke har krav på å få vurdert bestemmelsen på selvstendig grunnlag. UNE ser for seg at det i noen tilfeller vil fremstå som mer gunstig for utlendingen å få innvilget en tillatelse i medhold av § 38 enn etter den nye bestemmelsen i § 28 a. Det kan forekomme at asylsøkeren både vil fylle vilkårene for opphold etter den nye bestemmelsen i § 28 a og etter § 38 – f.eks. pga. sin helsetilstand eller barns tilknytning.

UNE ber om at departementet klargjør hvorvidt en person som får innvilget tillatelse etter ny § 28 a har rett til eller kan få søknaden vurdert etter § 38 i et slikt tilfelle. Det vil klargjøre rettstilstanden både for søkeren selv, fullmektigen og forvaltningen. Spørsmålet om plikten til å vurdere § 38 i slike tilfeller vil også ha betydning for ressursbruken i UDI og UNE.

Ressursbruk

Departementet peker i punkt 7 i høringsnotat på at « forslaget [kan] innebære økt ressursbruk til vurderingen av hvorvidt vilkårene for status etter flyktningkonvensjonen er oppfylt, samt flere klager på status i utlendingssaker.»

Etter dagens regelverk vil en klager som oppfyller vilkårene etter utl § 28 første ledd bokstav a eller b, innvilges en tillatelse i medhold av utl § 28 annet ledd. Tillatelsen vil være lik uavhengig av om klageren oppfyller vilkårene i bokstav a eller i bokstav b. UNE mottar derfor i dag ikke klager i saker hvor utlendingen er innvilget en tillatelse på bakgrunn av utl § 28 første ledd bokstav b. Da dette lovforslaget innebærer en forskjell i status basert på om tillatelsen har sitt grunnlag i bokstav a eller b, anser UNE det som sannsynlig at dette vil medføre en økning i statusklager. Dette vil igjen medføre økt ressursbruk hos UNE. Som det fremgår av statistikken som er vist til i høringsbrevet punkt 2 side 2, er det store variasjoner i antall tillatelser som gis hvert år i medhold av § 28 annet ledd, og også stor variasjon i grunnlaget for tillatelsene. Det er derfor ikke mulig for UNE å gi en konkret tilbakemelding på hvor stor økning i ressursbruken vi forventer at forslaget kan innebære.

En sak skal avgjøres i nemndmøte når den byr på vesentlige tvilsspørsmål, jf. § 78 tredje ledd første punktum. Det fremgår videre av utf § 16-9 at en sak «skal anses å by på vesentlige tvilsspørsmål og avgjøres i nemndmøte dersom det er tvil om spørsmål som kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken».  Saker hvor det eneste tvilstemaet er hvilken av hjemlene i § 28 første ledd klageren oppfyller, vil som regel ikke inneholde vesentlige tvilsspørsmål som kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken. Slike saker vil som hovedregel da heller ikke bli avgjort i nemndmøte etter dagens praksis. Ved en lovendring som foreslått, ser UNE en mulighet for noen flere nemndmøter her og dermed en økning i ressursbruken.

Med hilsen

Ingunn-Sofie Aursnes

direktør
 

Saksbehandler: Ellen Kveine Evensen

Dette brevet er godkjent elektronisk i Utlendingsnemnda og har derfor ingen signatur.


Les mer: 

Les høringsnotatet og høringsbrevet på Regjeringen sine sider.