Vi viser til departementets brev («høringsbrev») 28.05.2024 med tilhørende høringsnotat.
Se Utlendingsnemndas (UNEs) kommentarer med innspill mv. nedenfor.
Ad 5 Merknader til de enkelte bestemmelser
Utgangspunktet er at forslagene til nye bestemmelser retter seg mot tilfeller der utvisning etter dagens praksis blir vurdert som forholdsmessig, og som etter dagens praksis normalt heller ikke oppfyller vilkårene for opphold på grunnlag av sterke menneskelige hensyn eller kan gis adgang til å søke fra riket.
Til ny § 14-1 a
Forholdet til tilleggstid
I merknadene til § 14-1 a sier departementet innledningsvis blant annet at bestemmelsen svarer til instrukspunkt 1 i GI-03/2024, men at den i motsetning til i GI-03/2024 ikke sier eksplisitt at tilleggstid for permanent oppholdstillatelse skal benyttes som et alternativ. Departementet ser ikke behov for en slik presisering i forskriftsteksten.
Vi peker på at en hovedregel om ikke å utvise i bestemte tilfeller (uoverstigelige hindringer) ikke uten videre er sammenfallende med en hovedregel om bruk av tilleggstid i de samme tilfellene. Selve forslaget til ny bestemmelse slik det nå lyder tilsvarer derfor ikke (etter sin ordlyd) instrukspunkt 1 i GI-03/2024.
Departementet viser til reglene om tilleggstid i utl § 70 annet ledd og at det vil tydeliggjøre forholdet til tilleggstid i ikrafttredelsesrundskrivet. Men hvis det er meningen at tilleggstid alltid skal benyttes når utlendingen på grunn av «uoverstigelige hindringer ikke utvises, slik forslaget til ny § 14-1 b vel forutsetter, mener vi det likevel hadde vært en fordel hvis ny § 14-1 a presiserte at reglene om tilleggstid i utl § 70 annet ledd da alltid skal benyttes.
Om vilkåret «uoverstigelige hindringer»
Vi viser til det departementet har uttalt om forståelsen av «uoverstigelige hindringer» i første avsnitt på side 4 i høringsnotatet, med eksempler/typetilfeller.
Utgangspunktet er at det er den faktiske og rettslige situasjonen på vedtakstidspunktet som avgjør om vilkåret er oppfylt. I forbindelse med en utvisningssak kan det komme anførsler om forfølgelsesfare for barnet eller for den andre forelderen løsrevet fra om det har vært tidligere beskyttelsessaker for de det gjelder. Det kan da bli nødvendig for UDI/UNE å utrede nærmere anførsler, troverdighet og foreta en konkret vurdering av om det kan legges til grunn at det foreligger en reell risiko for forfølgelse. Dette kan innebære noe ekstra ressursbruk.
Ad flyktningstatus for gjenværende forelder:
Det vil forekomme at en forelder som har i behold en tidligere gitt flyktningstatus, ikke lenger har et beskyttelsesbehov i dag og dermed i prinsippet kan gjenforenes med den andre forelderen og barn i det aktuelle landet. Departementet bør derfor klargjøre om det er den formelle flyktningstatusen eller en reell forfølgelsesfare «i dag» som skal være utløsende i disse tilfellene (slik som etter ordlyden vil gjelde for barnas del).
En vurdering av om en ektefelle eller samboer har et beskyttelsesbehov, reiser også spørsmål knyttet til taushetsplikten. Det kan vanskeliggjøre bl.a. muligheten til å begrunne en avgjørelse.
Vurderinger av barns og gjenværende forelders eventuelle beskyttelsesbehov (i dag) i utlendingens sak om utvisning, kan gi behov for utredning av anførslene, prejudisielle vurderinger samt tilrettelegging for ivaretakelse av taushetsplikt, utredningsplikten mv.
Departementet kan med fordel si noe mer om hva som ligger i begrepet «praktiske hindringer av absolutt karakter som hindrer familien i å følge med, for eksempel at det er umulig å få oppholdstillatelse i landet». Klagere viser til en rekke ulike forhold knyttet til dette alternativet i forbindelse med instruks GI-04/2024.
Bestemmelsens øvrige vilkår/forutsetninger (og unntak)
Etter forslaget til ny § 14-1 a er det en forutsetning at utlendingen har barn i Norge som vedkommende har bodd fast sammen med eller har utøvd samvær med av et visst omfang, jf. utlendingsforskriften § 9-3 annet og tredje ledd, og b) at utlendingen skal bo fast sammen med barnet.
Et spørsmål er om det innebærer at foreldre som har delt omsorg for barn ikke omfattes, slik at det må foretas en forholdsmessighetsvurdering. Hensynet til barnet er like fullt til stede der omsorgen er delt tilnærmet 50/50 mellom foreldrene, og der barnet bor fast med den som vurderes utvist og har samvær med gjenværende forelder (og det foreligger «uoverstigelige hindringer» for familieliv i den utvistes hjemland).
Ellers tilsier erfaringer i UNE at en del utlendinger som forslaget vil kunne omfatte, har fått opprettholdt tidligere avslag på søknad om beskyttelse og oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.
Departementet har ikke foreslått endringer i reglene om oppholdstillatelser som følge av dette høringsforslaget. Departementet har videre uttalt at det forhold at det er uoverstigelige hindre for at gjenværende forelder og barn ikke kan følge med til hjemlandet slik dette skal forstås etter utf § 14-1 a, ikke i seg selv er grunnlag for oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 for utlendingen. I mange saker er det hovedsakelig familietilknytningen som eventuelt ville kunne ha betydning for vurderingen av oppholdstillatelse etter bestemmelsen. Da skal som hovedregel oppholdstillatelse vurderes etter reglene om familieinnvandring, se lovens forarbeider. Samtidig har Sivilombudet (2022/1137) (silvilombudet.no) uttalt at det i vurderingen etter utl § 38, kun er adgang til å henvise til å søke om familieinnvandring når en vurdering av barnets beste viser at det ikke er sterke menneskelige hensyn som er tilstrekkelige til å begrunne en oppholdstillatelse etter utl § 38. Dette er fulgt opp av UNE i stornemnd.
UNEs uavhengige beslutningstakere må vurdere om den nye forskriftsbestemmelsen, i lys av at formålet er å myke opp praksis når utvisning medfører familiesplittelse, også får betydning for vurderingen av om det kan gis opphold. Uten å forskuttere vedtakene, kan en tenkbar konsekvens av forslaget til ny forskriftsbestemmelse bli at flere får opphold etter §§ 38 og 49, for å sikre sammenhengen i regelverket. Dette må på vanlig måte avklares gjennom praksis.
Samtidig antar vi at det ikke er ment at denne kategorien utlendinger skal ha større rett eller mulighet til oppholdstillatelse på grunnlag av familietilknytning enn andre utlendinger med barn i Norge. Det ville i så fall kunne innebære en ubegrunnet forskjellsbehandling.
UNE tar normalt ikke stilling til om en eventuell fremtidig søknad om familieinnvandring kan eller ikke kan påregnes innvilget. Det vil være opp til UDI å avgjøre. Men ofte anfører klagere at en slik søknad neppe vil bli innvilget, da som en anførsel for at det bør gis en § 38-tillatelse i saken om beskyttelse.
Forskriftsforslaget må ut fra uttalelsene midt på side 5 i høringsnotatet forstås slik at et avslag på tillatelse etter § 38 i en beskyttelsessak, ikke nødvendigvis tilsier at vilkåret i § 14-1 a tredje ledd bokstav a første setning er oppfylt: Der utlendingen ikke har fått behandlet en sak om familieinnvandring tidligere vil det ikke alltid være klart om en slik søknad om familieinnvandring vil bli avslått. Videre vil det at en tidligere søknad om familieinnvandring er avslått, ikke i seg selv gi grunnlag for å anta at en ny søknad blir avslått. Dette kan eventuelt formuleres klarere i selve forskriften.
Unntaket i forslag til § 14-1 a tredje ledd bokstav a kan skape tvil om en familiesplittelse vil bli varig. UNE vil normalt legge til grunn at familiesplittelsen er midlertidig når innreiseforbudet er begrenset. Det kan eventuelt presiseres at vurderingen knytter seg til dagens situasjon, og at det ikke behøver å være klart at utlendingen ikke kan få oppholdstillatelse en gang i fremtiden.
Tilleggsvilkåret om at utvisning anses som et «nødvendig tiltak for å holde utlendingen ute av riket», kan gjerne presiseres. Vi viser til at en som får avslag på oppholdstillatelse også vil plikte å forlate Norge.
Til ny § 14-1 b
Ordlyden i forslaget til § 14-1 b bokstav a nevner ikke særkullsbarn/stebarn, mens forslaget til § 14-1 a annet ledd uttrykkelig gjelder tilfeller der gjenværende forelder har særkullsbarn etc. Det er et spørsmål om denne forskjellen er tilsiktet. I motsatt fall bør departementet vurdere om også utlendinger med stebarn som de utøver tilstrekkelig samvær med omfattes av § 14-1 b bokstav a. Det vil i så fall gi bedre sammenheng i regelverket, og også være i tråd med hensynet til barnets beste som forslaget er ment å fremme.
Ad 6 Forslag til endring i utlendingsforskriften
Forslagene til nye bestemmelser gjelder der utlendingen kan utvises for overtredelse(r) av utlendingsloven, noe som også er presisert i bakgrunnen for forslagene.
Dette reiser samtidig behov for avklaringer av bestemmelsenes anvendelsesområde:
Forholdet til utvisningsalternativene i utlendingsloven § 66
I forslagene til nye bestemmelser og ellers i høringsnotatet bruker departementet begrepet «overtredelse[r] av utlendingsloven» mv. Derimot viser høringsnotatet ikke noe sted til alternativer i utlendingsloven § 66.
Når en utreisefrist er oversittet etter returdirektivets ikrafttredelse 24.12.2010, forstår vi det slik at Norge er forpliktet til å utvise den aktuelle utlendingen (når utvisning ikke er uforholdsmessig). Etter returdirektivet mv. er det fastsatt at en tredjelandsborger som får avslag på søknad om oppholdstillatelse og har plikt til å forlate EU/Schengenområdet, skal utvises dersom vedkommende ikke overholder denne plikten. Dette er gjennomført i utlendingsloven § 66 annet ledd (se her bokstav a).
Disse internasjonale forpliktelsene gjelder uavhengig av hvilken utvisningshjemmel det er vist til i den objektive vurderingen. UDI har i flere tilfeller vurdert at det er grunnlag for utvisning etter § 66 første og annet ledd bokstav a, se UDIs retningslinje 2010-024 punkt 5.5, men hvor UNE bare har vist til § 66 første ledd bokstav a. Dette gjelder særlig hvor et langt ulovlig opphold fremstår som det mest alvorligste (faktiske) utvisningsgrunnlaget. Uavhengig av om UNE vil følge UDIs praksis fremover eller fortsette å vise til § 66 første ledd bokstav a, gjelder forpliktelsen etter returdirektivet ved tilfeller av oversittet utreisefrist.
Vi antar derfor at overtredelser i form av oversittet utreisefrist må være unntatt en hovedregel om ikke å treffe vedtak om utvisning. De nye bestemmelsene kan derfor med fordel vise til § 66 første ledd.
Videre sier forslaget (og merknadene til dette) ikke noe nærmere om utlendingsforvaltningen skal ha adgang til å vurdere utvisning av en utlending som på grunn av de nye reglene ikke blir utvist, men som det viser seg ikke får oppholdstillatelse og på nytt velger ikke å overholde utreiseplikten.
Om saker der utlendingen også er ilagt straff
Forslagene til nye bestemmelser (og merknadene til disse (jf. punkt 5)) sier ikke noe om de skal anvendes i tilfeller hvor utlendingen kan utvises både for overtredelse av utlendingsloven og ilagt straff.
Dette er et aktuelt tema der utvisning er hjemlet i både første ledd bokstav a og bokstav c i utl § 66, noe som er tilfelle i en del saker. Vi antar hovedregelen om ikke-utvisning ved «uoverstigelige hindringer» bare er ment å gjelde der det objektive grunnlaget er hjemlet i overtredelse av utlendingsloven og ikke også ilagt straff (for andre typer forhold). Det er jo i de tilfellene det er aktuelt å benytte tilleggstid, se utl § 70 annet ledd. Departementet kan med fordel klargjøre dette.
Utover dette viser vi til kommentarene ovenfor til punkt 5 i høringsnotatet.
Annet: Kravene til sannsynliggjort og dokumentert identitet
En del av dem som blir omfattet av de nye reglene vil ut fra erfaring ikke sannsynliggjøre/dokumentere sin identitet, og dermed i utgangspunktet ikke kunne få oppholdstillatelse detter dagens regelverk. Endringene i utvisningsreglene ved overtredelser av utlendingsloven for utlendinger med barn i Norge, innebærer ikke i seg selv en endring i kravene til sannsynliggjort/dokumentert identitet for å få oppholdstillatelse. Dersom departementet ser annerledes på dette bør det klargjøres.
Annet: Økonomiske og administrative konsekvenser
UNE har ikke et anslag over konkret mulig økt ressursbruk, men vil peke på noen utslag som kan ha en viss økonomisk og administrativ effekt:
En konsekvens av forskriftsendringen vil trolig bli at UNE mottar færre utvisningssaker til klagebehandling, da flere saker vil ende med ikke-utvisning i UDIs saksbehandling.
UNE vil antagelig i en overgangsperiode ha flere saksforberedende samtaler og nemndmøter som ledd i å vurdere «uoverstigelig hindringer». UNE har ikke praksis for å vurdere dette rutinemessig i dag, men etter forskriftsendringen kan det bli avgjørende i flere saker. Dersom gjenværende forelder har flyktningstatus, kan det eventuelt bli aktuelt å vurdere beskyttelsesbehovet på nytt med oppdatert landkunnskap (om ikke den formelle flyktningstatusen gitt tidligere uten videre skal bli lagt til grunn mht. beskyttelsesbehov også i dag). Videre vil det i en overgangsperiode også være forventet en økning av omgjøringsanmodninger, da flere saker med endelig utvisningsvedtak ikke er iverksatt for en del av denne porteføljen.
Med hilsen
Ketil Larsen
avdelingsdirektør
Trond Øystein Vetleseter
seniorrådgiver
Saksbehandler: Trond Øystein Vetleseter
Dette brevet er godkjent elektronisk i Utlendingsnemnda og har derfor ingen signatur.