NOU 2024:13 Lov og frihet

Utlendingsnemnda (UNE) viser til Arbeids- og inkluderingsdepartementets høringsbrev 28.6.2024 om NOU 2024:13 Lov og frihet.

NOU 2024:13 Del II – Straff

Strafferammen kan få betydning for om det åpnes en utvisningssak etter utlendingsloven kapittel 8. En økning i strafferamme vil i denne sammenhengen kunne få betydning ved at også utlendinger med sterkere tilknytning til Norge vil kunne utvises, og at varig innreiseforbud vil kunne komme til anvendelse på tross av at utlendingen har barn i riket, se utf § 14-2. Departementet bør derfor se på sammenhengen mellom utvisningsbestemmelsene og strafferammen og vurdere om en økt mulighet til utvisning er en ønsket konsekvens dersom strafferammen økes. Det samme gjelder at en endring i hvem som anses som «nære familiemedlemmer» i straffeloven kan få virkning for om varig innreiseforbud etter utf § 14-2 kan settes selv om utlendingen har barn i riket. Dette er så vidt vi kan se ikke vurdert av utvalget som en konsekvens av forslagene til endringer i straffeloven.

En ileggelse av straff for psykisk og fysisk mishandling vil kunne få betydning for om en referanse i en senere søknad om familieinnvandring kan få ektefelle eller særkullsbarn til Norge, se utlendingsloven § 40 femte ledd. Dette er så vidt vi kan se ikke vurdert av utvalget som en konsekvens av forslagene til endringer i straffeloven.

Kapittel 17 – Tiltak mot tvangsekteskap i utlendingsloven

Ordlyd i forslaget til endringer i utlendingsloven § 51

UNE merker seg forslaget om at utlendingsloven § 51 annet ledd utvides til å omfatte «ekteskapslignende forbindelser». Her ser vi i dag potensiale for omgåelse av utlendingslovens regelverk, gjennom at paret f.eks. får felles barn eller tilbakeholder informasjon om formell ekteskapsinngåelse.  

Det er positivt at begrepet «ekteskapslignende forbindelse» blir tilsvarende begrepet som i straffeloven.

En lovteknisk endring ved at det innføres bokstav a og b i utlendingsloven § 51 annet ledd og tilsvarende endring i utlendingsloven § 120 vil tydeliggjøre de to ulike avslagsgrunnlagene som eksisterer i dag.

 Ufrivillig samliv ved fornyelsestilfeller

Utvalget skriver i punktet om ufrivillige samliv ved førstegangssøknader at «Det må kunne forventes at søkeren kan trekke sin søknad eller at referansepersonen kan nekte å signere samtykkeerklæringen dersom de ikke ønsker familieinnvandring fordi ekteskapet ikke lenger er frivillig.». Det kan nok tenkes at en person som blir utsatt for press til å fortsatt bli i ekteskapet, er like lite i stand til å trekke søknaden eller ikke signere på samtykkeerklæringen som de som blir presset til å inngå et ekteskap. Selv om ekteskapsinngåelsen var frivillig, kan vedkommende bli utsatt for press i etterkant for å fortsette ekteskapet. Familier kan frykte tap av ære hvis et av barna blir skilt, de kan ha investert mye i ekteskapet i etterkant av ekteskapsinngåelsen, og særlig hvis de har fått barn kan skilsmisse være enda vanskeligere. At noen blir presset til å søke om, og senere opprettholde, en søknad om familieinnvandring er ikke utenkelig.

Kapittel 18 – Oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag

Ordlyd i forslag til endringer i utlendingsloven § 53

Psykisk mishandling

Utlendingsnemnda er positiv til forslaget om å innta «psykisk mishandling» ordlyden i utl § 53, da dette vil synliggjøre dagens praksis.

Redusert livskvalitet

Det er noe upresist når utvalget skriver i punkt 18.5.6 at «mishandlingen må ha ført til at utlendingens livskvalitet har blitt redusert». Kravet til redusert livskvalitet er ikke en tilleggsvurdering etter at utlendingsmyndighetene har konstatert at utlendingen har vært mishandlet. De hendelsene som utlendingen har blitt utsatt for må ha ført til redusert livskvalitet, og hvis ja, så når det opp til terskelen for mishandling. Kravet til at utlendingen må ha hatt redusert livskvalitet er altså en del av vurderingen av om vedkommende har blitt «mishandlet». 

Vilkåret om redusert livskvalitet kan misforstås og formuleres feil. Vurderingen av om en person har vært mishandlet eller ikke, vil uansett måtte bero på en helhetlig vurdering hvor alvoret i, omfanget av og omstendighetene rundt hendelsene står sentralt. Vilkåret om at utlendingen må ha hatt redusert livskvalitet, har derfor ingen stor selvstendig betydning i dagens praksis. Om kravet til redusert livskvalitet fjernes som vilkår, vil det ikke nødvendigvis endre noe på terskelen for hva som vil anses som mishandling, men det kan nok gjøre regelverket lettere å forstå for både søkerne og deres hjelpere.  

Hvis vilkåret fortsatt skal bestå, er det etter vår vurdering hensiktsmessig at dette fremgår av lov eller forskrift, jf. forslaget i punkt 18.5.10. 

Utvidelse av personkrets

Utvalget foreslår å utvide mishandlingsbestemmelsen til også å gjelde barn. Det er vi positive til. Dersom det er mulig å få en tilstrekkelig klart ordlyd som omfatter personkretsen som er ment å dekkes av mishandlingsbestemmelsen i stedet for å dele den opp i henholdsvis i første ledd bokstav b og tredje ledd bokstav a, og slik utvalget har gjort, ville det vært en fordel.  

Hvis begge foreldrene utøver mishandlingen, vil de nok ikke de ta initiativ til å fremsette en slik søknad. Vi legger til grunn at barneverntjenesten og eventuelt oppnevnt verge vil ivareta barnets interesser hvor omsorgen er overtatt.

I merknadene til bestemmelsen (side 482) står det at i motsetning til § 53 (1) b, «[…] er det ikke et krav om at familielivet er opphørt. Dette innebærer at tillatelse kan gis i forkant av at barnet eller den unge flytter ut av familien.» I forslaget til ordlyd er bestemmelsen formulert med et vilkår om at «familielivet opphører». Vi forstår utvalgets forslag som at familielivet må opphøre når barnet får tillatelse på selvstendig grunnlag. Hvis dette er riktig forståelse av forslaget, og departementet ønsker å gå videre med det, bør departementet si noe mer om når familielivet bør opphøre: umiddelbart eller innen en frist? Det bør også sies noe om hva som skal regnes som et familieliv og hva som kun er en løsere relasjon.

Unntak fra vilkår om å bo sammen

Vi presiserer at når foreldre for eksempel har fått familieinnvandring med barnet etter utlendingsloven § 43 er det begrunnet i at barnet skal få ha en omsorgsperson i Norge. Når forelderen ikke lenger fungerer som omsorgsperson, vil det naturlige være at forelderen må ha et annet oppholdsgrunnlag. Konsekvensen av å fjerne bo-sammen vilkåret vil bli at det gis familieinnvandring for foreldre og/eller søsken som ikke har et omsorgsansvar for et barn. Dersom departementet går videre med forslaget må man se på hva som skal være formålet med bestemmelsen og eventuelt om det er mer hensiktsmessig å utforme et unntak fra vilkåret som treffer den tenkte gruppen. Dette bør også ses i sammenheng med bestemmelsen om familieinnvandring på bakgrunn av samvær. Det er neppe ønskelig at foreldre som mishandler barna sine har en større rett til oppholdstillatelse i Norge enn f.eks. foreldre som har et begrenset samvær etter et samlivsbrudd.  

Vi har ingen innvendinger mot at vilkåret om å bo sammen for familieinnvandring presiseres i forskrift. Dersom departementet går videre med forslaget bør departementet vurdere, i tillegg til de situasjonene utvalget har nevnt, å si noe praktiseringen av kravet i andre tilfeller. Det gjelder f.eks. om hvordan bo-sammen kravet for foreldre og barn skal praktiseres etter at barnet har fylt 18 år, hvor mye man må være på samme adresse for å regnes for å bo sammen, og i hvilke tilfeller det bør gjøres unntak.  

Kapittel 27 utreiseforbud

Utlendingsnemnda ser det ikke som vår rolle å kommentere om det bør innføres en bestemmelse om utreiseforbud, slik flertallet i utvalget går inn for. Dersom departementet følger opp forslaget har vi imidlertid noen innspill til relasjonen mellom barnevernsmyndighetenes vurderinger og utlendingsforvaltningens vurderinger. Vi viser til at forslaget også kan favne utlendinger som har fått avslag på søknad om beskyttelse (asyl) eller oppholdstillatelse.

I saker om beskyttelse og returvern, jf. utlendingsloven § 73, gjelder en romslig tvilsmargin om relevant faktum i utlendingssaker. Beviskravet er «noenlunde sannsynlig», dvs. noe lavere enn sannsynlighetsovervekt. Når det gjelder den fremtidige risikovurderingen, basert på det faktum som blir lagt til grunn, er det tilstrekkelig at det er en reell mulighet for at forfølgelse eller alvorlige overgrep kan skje. Noen av de hendelser som utvalget nevner, f.eks. kjønnslemlestelse, kan utgjøre en slik fare at barnet vil være vernet mot retur til vedkommende land/område etter utlendingsloven § 73.

Når det gjelder dem som ikke har rett til beskyttelse, kan utlendingsforvaltningen gi oppholdstillatelse pga. sterke menneskelige hensyn, også kalt humanitært grunnlag, jf. utl § 38. Her er hensynet til barnets beste grunnleggende i vurderingen. I disse sakene må utlendingsforvaltningen også gjøre en avveining mot innvandringsregulerende hensyn.

Hva som kan komme til å skje ved retur til et hjemland kan være krevende å vurdere. Utlendingsforvaltningen behandler slike saker grundig. Foruten utlendingenes egne anførsler ser UDI og UNE hen til bl.a. relevant landinformasjon, særlig gjennom Landinfo, men også fra andre kanaler. Om en klagesak for UNE reiser tvil i spørsmål som er avgjørende for utfallet, vil saken bli avgjort av en nemnd med en nemndleder og to nemndmedlemmer. Dersom saken ender med et avslag vil utlendingen plikte å forlate Norge. UDI og UNE mener i så fall at utlendingen ikke faller inn under vernet mot retur.

Vi ser det som uheldig dersom to forvaltningsgrener skulle ilegge en utlending motsetningsfylte plikter: selv om utlendingssaken ender med en plikt til å forlate landet kan, slik vi forstår utvalgets forslag, barnevernsmyndighetene ilegge et utreiseforbud. Departementet bør derfor se på hvordan en slik konflikt mellom vedtak fra barnevernsmyndighetene og utlendingsmyndighetene kan unngås, f.eks. mht. hvem en bestemmelse om utreiseplikt bør omfatte, hvordan saksbehandlingsrutinene og informasjonsutvekslingen bør være, og hvilke vedtak som i tilfelle skal ha forrang mht. pålagte plikter for utlendingen.

Kapittel 30 Oppholdstillatelse til personer som blir holdt tilbake i utlandet mot sin vilje

Forslag om å endre fra «kan»-bestemmelse til rettskravsbestemmelse

Det forslås at gjeldende særbestemmelse etter utlendingsloven § 38 i utlendingsforskriften § 8-9 flyttes til rettskravsbestemmelsen i utlendingsloven § 53. Vi bemerker at bevissituasjonen kan være en helt annen hvis en søker befinner seg i utlandet sammenlignet med at vedkommende befinner seg her i Norge. Utvalget har ikke foreslått noe lovforslag.

Oppholdstillatelse Forslag til Ny § 53 tredje ledd bokstav c

Utvalget foreslår å innføre en ny bestemmelse om oppholdstillatelse til barn som mot sin vilje holdes tilbake i utlandet, forslaget til ny § 53 tredje ledd bokstav c. Bestemmelsen forutsetter ikke at barnet tidligere har blitt utsatt for mishandling i Norge, slik premisset er etter utf § 8-9. Barn som har sine foreldre utenfor Norge omfattes ikke av forslaget til ny bestemmelse. Vi nevner at bevissituasjonen vil være utfordrende i disse sakene, også med tanke på at det må legges en annen terskel i hva man forventer av forklaringen til barn.

Det er for øvrig en fordel om det fremgår av bestemmelsen at det er anledning for utlendingsforvaltningen å avslå en søknad hvis det på tross av at vilkårene er oppfylt, likevel ikke er barnets beste å komme til Norge.

Bortfall permanent oppholdstillatelse

Utvalget foreslår at ordningen avgrenses til personer som er holdt tilbake i utlandet av nære relasjoner, slik personkretsen er definert i straffeloven § 282 om mishandling i nære relasjoner. For at det skal være tydelig at det kun er denne personkretsen som omfattes, bør man vurdere å ta inn en henvisning til straffeloven § 282 i loven, ev. i forskrift til loven.

Utvalget gir noe veiledning om hva som ligger i å bli holdt tilbake mot sin vilje. Det kan med fordel gis enda mer veiledning, for eksempel om hvorvidt det skal stilles krav om at den som blir holdt tilbake må kontakte norske myndigheter (f.eks. ambassade/politi/UDI), og om det eventuelt er noen frist for dette.

Forslaget vil, i likhet med det som er tilfellet i dag, ikke dekke alle tilfeller der en person mot sin vilje ikke har kunnet reise tilbake. Dette kan f.eks. være reiserestriksjoner knyttet til pandemi, akutt sykdom hos en selv eller nær familie, m.m. Det kan med fordel, dersom man først ser på bestemmelsen, å vurdere om slike tilfeller bør dekkes.

Utvalget har ikke tatt stilling til hva slags sannsynlighetskrav som skal legges til grunn i vurderingen av om en utlending er holdt tilbake i utlandet mot sin vilje, og anbefaler at spørsmålet vurderes nærmere i forbindelse med oppfølgingen. Det er viktig at beviskravet blir presisert. Tvil om beviskrav vil være uheldig av hensyn til forutberegnelighet og vil kunne gjøre bestemmelsen vanskeligere å praktisere.

Med hilsen

Ketil Larsen
avdelingsdirektør

Live Rike Fossum
seniorrådgiver

Saksbehandlinger: Live Rike Fossum

Les høringsbrevet på regjeringens sider: Høring NOU 2024: 13 Lov og frihet — Negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold – juridiske problemstillinger og forslag til regelverksendringer - regjeringen.no