Sammendrag: Beskyttelse(Asyl)/ot-hum

Saken er i henhold til utlendingsloven § 78 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 16-4 fjerde ledd behandlet og avgjort i stornemnd av tre nemndledere og fire nemndmedlemmer.

Saken ble besluttet behandlet i stornemnd etter at UNHCR i «Position on return to Iraq» av 27.10.2014 (ekstern lenke) anbefaler at ingen bør tvangsreturneres til noen deler av Irak før sikkerhets- og menneskerettighetssituasjonen er påtakelig bedre. Etter utlendingforskriften § 16-4 annet ledd annet punktum skal som hovedregel minst en representativ sak avgjøres i stornemnd dersom praksis er eller det kan være aktuelt å etablere ny praksis i strid med formelle landspesifikke anbefalinger fra UNHCR.

Det ble besluttet at saken skulle behandles i stornemnd uten personlig fremmøte, fordi fremmøte ikke var nødvendig av hensyn til de spørsmål som bød på vesentlig tvil.

Det ble besluttet, jf utlendingsforskriften § 16-11 annet ledd jf. tredje ledd, at stornemndas behandling av saken skulle begrenses til spørsmålet om vern etter lovens § 28 første ledd bokstav b, og om sikkerhetssituasjonen i Bagdad på generelt grunnlag tilsa at klageren var flyktning. 

Saken gjelder anmodning om omgjøring av tidligere avslag på søknad om beskyttelse (asyl) fra en mann som søkte beskyttelse i 2008. Han opplyste at han er araber og sjiamuslim fra Bagdad i Irak, med familie på hjemstedet. Klageren fremla ikke pass eller andre id-dokumenter ved ankomst. Senere fremla han nasjonalt id-bevis og statsborgerbevis samt utskrift fra det irakiske folkeregisteret.  Klageren fikk endelig avslag på søknad om asyl i 2011. 

Vedtaket ble anmodet omgjort i oktober 2014 med tillegg til anmodningen av mars 2015. Det ble blant annet vist til den generelle sikkerhetssituasjonen i Irak, og anført at klageren fylte vilkårene for beskyttelse etter ul § 28 første ledd bokstav a, subsidiært etter samme bestemmelse bokstav b. 

UNEs stornemnd avholdt møte i juni 2015. Med fem mot to stemmer fant stornemnda at den generelle sikkerhetssituasjonen i Bagdad ikke i seg selv tilsa at vilkårene for å anse klageren som flyktning etter ul § 28 første ledd bokstav b var oppfylt. 

Anmodningen ble ikke tatt til følge. Dissens.

Fra vedtaket hitsettes

1. Utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b – rettslige utgangspunkt og relevante rettskilder

1.1 Rettslig grunnlag

Som flyktning etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b) regnes utlending som

[…] står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til hjemlandet.»

Bestemmelsen er ment å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser om vern mot utsendelse utover de forpliktelser som følger av flyktningkonvensjonen 1 A, jf. utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a), og særlig de forpliktelser som følger av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel  3,  torturkonvensjonen art. 3 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 7. Det vises til Innst. O. nr. 42 (2007-2008) s. 16, pkt. 4.1.3.

1.2 Rettslige utgangspunkt for vurderingen

Spørsmålet om forståelsen og rekkevidden av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b er tidligere vurdert bl.a. i vedtak fra UNEs stornemnd av hhv. 26.03.2010, 14.10.2010 og i to vedtak av 18.12.2012 (heretter omtalt som Mogadishu I-IV), med utgangspunkt i relevante rettskilder. Det er ikke skjedd endringer i rettskildebildet i etterkant av disse avgjørelsene, som tilsier en annen vurdering av de rettslige rammene for § 28 første ledd bokstav b) i dag. 

Av Mogadishu I-IV, lovens forarbeider og Den europeiske menneskerettighetsdomstolens (EMDs) praksis kan følgende utledes:

Det skal foretas en vurdering av hva som er de påregnelige konsekvensene for søkeren ved retur, ut fra sakens faktum og tilgjengelig informasjon om situasjonen i destinasjonslandet på vedtakstidspunktet. Det vises til Ot. prp. nr. 75 (2006-2007) s. 87 – 88, pkt. 5.2.3.2. og 5.2.3.4.

Bevisbedømmelsen skjer ut fra en helhetlig vurdering av alle relevante faktiske forhold og anførsler. Det skilles mellom krav til sannsynliggjøring av faktum og krav til sannsynliggjøring av risiko. Det er ikke krav til sannsynlighetsovervekt for å legge faktum til grunn, men det kreves at faktum fremstår som noenlunde sannsynlig. Kravet til sannsynlighet for at risikoen for overgrep vil inntreffe er betydelig lavere enn sannsynlighetsovervekt, men risikoen må være reell, og begrepet "reell fare" [risiko] i lovens§ 28 første ledd bokstav b er en noe strengere terskel enn "velbegrunnet frykt" etter § 28første ledd bokstav a.

UNHCRs anbefalinger om beskyttelse skal i utgangspunktet tillegges stor vekt.  Anbefalingene er ikke bindende for norske myndigheter. Vekten er relativ.  Det bemerkes at det ut fra lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) s. 73 og Innst. O. nr. 42 (2007-2008) s. 16 kan det utledes at UNHCRs anbefalinger om forståelse av flyktningkonvensjonen skal veie tungt ved tolkningen av flyktningkonvensjonen, men det skal også ses hen til anbefalinger om beskyttelse knyttet til den generelle flyktningsituasjonen i ulike land.

Vernet mot retur slik det er beskrevet i EUs statusdirektiv artikkel 15 anses omfattet av ordlyden i lovens § 28 første ledd bokstav b. Hvorvidt det kan anses å foreligge en alvorlig trussel mot en søkers liv eller person som følge av en reell risiko for vilkårlige overgrep i tilfeller av en intern eller internasjonal konflikt i et område, sml statusdirektivet artikkel 15 c, kan derfor være relevant ved vurderingen.

Uttalelser og avgjørelser fra EU-domstolen, og en ensartet og avklart praksis innenfor EU-området vil være relevante rettskilder.

EMDs praksis er en relevant rettskilde ved vurderingen, jf. Ot. prp. nr. 75 (2006-2007) s. 95. Årsaken til behovet for beskyttelse er uten betydning, så lenge det kan slås fast at den det gjelder individuelt sett står i reell fare for overgrep som nevnt i § 28 første ledd bokstav b, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) s. 95 annen spalte øverst og Mogadishu I-IV. 

Om kravet til situasjonens karakter, intensitet og alvorlighetsgrad er det lagt til grunn at ikke enhver form for generalisert vold eller offentlig uro utløser vern etter bestemmelsen. Det vil være snakk om helt spesielle og ekstreme tilfeller av generalisert vold, hvor tilstedeværelse i området i seg selv utløser reell risiko for å bli utsatt for overgrep som nevnt i lovens § 28 første ledd bokstav b. Dette er bl.a. utledet av generelle føringer i praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD), jf. nedenfor.

Dominerer de generelle forholdene på hjemstedet risikobildet, må det i utgangspunktet skilles mellom de tilfeller hvor vernet mot retur er omfattet av Norges internasjonale forpliktelser etter - blant annet - EMK art. 3, og de tilfeller som faller utenfor disse. Sistnevnte tilfeller må evt. vurderes under lovens skjønnsmessige bestemmelse i § 38 med tilhørende forskrifter.

Det skal foretas en kumulativ vurdering av alle relevante risikofaktorer, herunder også de individuelle omstendighetene i den enkelte sak. Det som skal vurderes er de påregnelige konsekvenser for søkeren ved retur, med utgangspunkt i en konkret og individuell helhetsvurdering på vedtakstidspunktet.

Spørsmålet vil være om det ut fra en helhetsvurdering av omstendighetene i saken, herunder situasjonen i søkerens hjemland på vedtakstidspunktet og søkerens individuelle situasjon, foreligger en reell risiko [fare] for at søkeren kan miste livet eller bli utsatt for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling, jf, lovens § 28 første ledd bokstav b. 

1.3  Nærmere om de generelle føringene for tolkningen av EMK artikkel 3 i situasjoner med generalisert vold fra EMDs praksis

Sentrale avgjørelser fra domstolen er bl.a. H.L.R. v. France, NA. v. the United Kingdom, Vilvarajah and others v. United Kingdom og Sufi and Elmi v. United Kingdom. 

Fra Mogadushi III side 8 hitsettes:

"EMD har bl.a. slått fast at det må foretas en vurdering av forholdene i det aktuelle mottakerlandet opp mot den rettslige standarden i art. 3. Den rettslige standarden innebærer at overgrepene søkeren anfører å risikere ved retur, må nå opp til en minimumsgrad av alvorlighet. Vurderingen er relativ og avhenger av omstendighetene i den enkelte sak. EMD legger videre til grunn at vurderingen skal fokusere på de påregnelige konsekvenser ved utsendelsen av søkeren til destinasjonslandet, se bl.a. Sufi and Elmi vs. United Kingdom, para 216 med videre henvisning til Vilvarajah and others v. United Kingdom. Det kreves ikke at søkeren påviser at det foreligger særlige omstendigheter i situasjonen for hans eller hennes del, hvis vedkommende "... otherwise show that the general situation of violence in the country of destination was of a sufficient level of intensity to create a real risk that any removal to that country would violate Article 3 ...", jf. Sufi and Elmi para 217. 

I Sufi and Elmi para 218 videreførte EMD det etablerte prinsippet om at ikke enhver situasjon av generalisert vold tilsier at det foreligger "real risk" i EMK artikkel 3's forstand, og uttalte: "[O]n the contrary, the Court has made it clear that a general situation of violence would only be of sufficient intensity to create such a risk in the most extreme cases where there was a real risk of ill-treatment simply by virtue of an individuale being exposed to such violence on return (ibid § 115).", jf. para 218. 

Om kravet til intensitet i situasjonen ble det i Sufi og Elmi para 241 vist til følgende - ikke uttømmende kriterier;
"... [f]irst, wether the parties to the conflict were either employing methods and tactics of warfare which increased the risk of civilian casualities or directly targeting civilians; secondly, whether the use of such methods and/or tactics was widespread among the parties to the conflict; thirdly, whether the fighting was localised or widespread; and finallly, the number of civilians killed, injured and displaced as a result of the fighting."
Det konkluderes med at disse kriteriene "... [f]orm an appropriate yardstick by which to assess the level of violence [in Mogadishu]." Momentene tilsvarte de momenter som i internasjonal teori antas å være utgangspunktet for å definere om det foreligger en "væpnet konflikt" innenfor humanitærretten."

Det er etter Sufi og Elmi ikke skjedd en endring i domstolens syn på de grunnleggende prinsippene for tolkningen av det ekstraterritorielle vernet etter EMK artikkel 3 i situasjoner med generalisert vold i et område.

1.4  UNHCRs anbefalinger

UNHCR utgir ulike former for anbefalinger og retningslinjer. Gjennom UNHCRs håndbok om tolkningen av flyktningkonvensjonen og «Guidelines on international protection» gir UNCHR rettslige anbefalinger om forståelsen av flyktningkonvensjonen, generelt og spesielt, f.eks. spørsmål knyttet til de ulike konvensjonsgrunnene, internt fluktalternativ, hensynet til barnets beste osv.

Videre utgir UNHCR “Eligibility Guidelines for assessing the International Protection Needs for Asylum-Seekers” knyttet til asylsøkere fra enkeltland eller områder, som ledd i UNCHRs ansvar for å […] promote the accurate application of the above-mentioned refugee criteria in line with its supervisory responsibility, as contained in paragraph 8 of its Statute in conjunction with Article 35 of the 1951 Convention and Article II of the 1967 Protocol […], og er ment å skulle […] assist decision-makers, including UNHCR staff, Governments and private practitioners, in assessing the international protection needs of asylum-seekers from a given country. They are authoritative legal interpretations of the refugee criteria in respect of specific groups on the basis of objectively assessed social, political, economic, security, human rights, and humanitarian conditions in the country of origin concerned.”. (Se note innledningsvis i UNHCRs «eligibility guidelines».)

«Eligibility Guidelines» anses som såkalte «Legal documents» rettet mot å avgjøre spørsmålet om flyktningstatus for den enkelte asylsøker.

Her gis ikke bare en vurdering av hvem som kvalifiserer for internasjonal beskyttelse etter flyktningkonvensjonen, men også hvem som kvalifiserer for beskyttelse i kraft av andre internasjonale eller regionale overenskomster. Videre gis det, på bakgrunn av generell landinformasjon, veiledning til statene for hvordan disse bør forholde seg til ulike typer anførsler i et gitt land eller område, uten at dette er ment å være en uttømmende oversikt. Dokumentene inneholder normalt også en vurdering av om den generelle sikkerhetssituasjonen bør danne grunnlag for "subsidiary protection" etter EUs statusdirektiv art. 15 (c).

I tillegg utgir UNHCR såkalte «Positions on return», hvor de gir anbefalinger om sitt syn på tvangsretur til nærmere bestemte områder. Disse anbefalingene bygger normalt ikke på den samme grundige gjennomgangen av landinformasjon med sikte på å gi retningslinjer om tolkingen og forståelsen av flyktningkonvensjonen eller «subsidiary protection», men angir UNHCRs generelle syn på tvangretur til et land eller område, gjerne basert på mer summariske vurderinger av så vel den sikkerhetsmessige som humanitære situasjonen i et område.

Hva gjelder Irak, utga UNHCR 31.05.2012 «Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of  Iraqi Asylum-seekers». Her anbefaler UNHCR individuell behandling av søknader om beskyttelse fremsatt av personer bosatt i Sentral-Irak, herunder også Bagdad. UNHCR viser til at sikkerhetssituasjonen i Irak har bedret seg siden slutten av 2007. Samtidig vises det til at sikkerhetsrelaterte hendelser av varierende karakter stadig påvirker befolkningen, særlig i Sentral-Irak.

I møte med UNHCR i Genève primo april 2014, ble UNE informert blant annet om at UNHCR fulgte utviklingen i Irak med bekymring, og de erkjente at deres retningslinjer på Irak var delvis utdaterte. UNHCR så da på muligheten for å utarbeide en såkalt Guidance og ikke fullstendige Guidelines, for slik å forsøke å være mer rettidige. De var imidlertid svært usikre på når en slik oppdatering/ny vurdering for Irak vil komme.

Da UNHCR kom med oppdaterte anbefalinger, var det i form av et såkalt «Position on Returns to Iraq», datert 29.10.2014.

UNHCR beskriver innledningsvis sikkerhetssituasjonen i de omstridte områdene spesielt i Al-Anbar, Ninewa, Salah Al-Din, Kirkuk and Diyala governorates, pkt. 2-8. Det vises også til en oppblomstring av sekteriske hevnaksjoner, bl.a. i Bagdad, hvor det er funnet døde sunnimuslimske menn, med håndjern og bind for øynene, tilsynelatende henrettet (pkt. 9). Deretter vises det til omfanget av internt fordrevne og sivile tap, og at antallet døde er gått vesentlig opp siden 2012 og 2013, og ligger på det høyeste siden 2006-2007 (pkt. 11-15). Den humanitære situasjonen for befolkningen beskrives deretter, og vurderes som spesielt bekymringsfull i konfliktområdene og i områder preget av mange internflyktninger (pkt. 16-26).

I anbefalingenes punkt 15 beskriver UNHCR hvor i Irak voldsomhetene utarter seg som følger:

"The current conflict is largely concentrated in the central and northern governorates of Al-Anbar, Ninewa, Salah Al-Din, Diyala, Kirkuk and Babel. Baghdad remains the centre of frequent mass casualty attacks, often, but not exclusively, launched against predominantly Shi’ite neighbourhoods, and has seen an upsurge in sectarian violence. The security situation in the Kurdistan Region remains relatively stable, with security forces remaining on high alert and imposing tightened security to prevent IS and associated groups from staging attacks. Armed clashes also occur between Kurdish forces and ISIS and associated armed groups on the borders of the Kurdistan Region as the latter had also advanced into areas previously controlled by the Kurdish forces. The southern governorates also continue to see security incidents, including in the form of car bomb attacks, as well as targeted killings/kidnappings and sectarian reprisal attacks against individuals, including members of political parties, religious and tribal figures, government employees, and professionals."

UNHCR konkluderer i pkt. 27 som følger:

Det vises til den flyktige og ustabile situasjonen i landet, og anbefales at ingen tvangsreturneres til Irak før sikkerhets- og menneskerettighetssituasjonen er påtakelig bedret. Mange som flykter fra Irak vil oppfylle flyktningkonvensjonens kriterier. Dersom vedkommende ikke oppfyller vilkårene i flyktningkonvensjonen, er det sannsynlig at videre flyktningkriterier eller komplementære beskyttelseskriterier vil være oppfylt. Det anses upassende å henvise irakere til internflukt. Det vises til omfanget av internt fordrevne, en stor humanitær krise, stigende sekteriske spenninger og rapporter om adgangsbegrensninger som grunnlag for dette.

Som nevnt skal UNHCRs anbefalinger generelt tillegges stor vekt, særlig når det gjelder spørsmål om beskyttelsesbehov. De skal likevel vurderes konkret, og vekten vil blant annet bero på hvor klare og entydig anbefalingene fremstår, om de er godt begrunnet og underbygget og, ikke minst, hvor oppdaterte de er. Sistnevnte kriterium vil spesielt ha betydning hvor den faktiske situasjonen er endret.

1.5 Praksis i EMD vedrørende Irak

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har i perioden 2013-2014 behandlet 9 klagesaker som berører utsendelse til Irak, sist i dom av 27.03.2014, W.H. v. Sweden. EMD konkluderte i samtlige saker med at utsendelse ikke krenker artikkel 2 (retten til liv) eller artikkel 3 (forbud mot tortur). EMD la til grunn at sikkerhetssituasjonen i Irak ikke var av et slikt alvor at det foreligger et beskyttelsesbehov på generelt grunnlag. Det bemerkes at tidligere saker bygger på ett annet faktisk bilde av situasjonen i Irak, enn den som foreligger nå. Den rettskildemessige betydningen av disse avgjørelsene er derfor svekket.

I en dom avsagt 04.06.2015, J.K. and others v. Sweden, som ennå ikke er rettskraftig, uttalte domstolen følgende: 

53. The Court notes that a general situation of violence will not normally in itself entail a violation of Article 3 in the event of an expulsion (H.L.R. v. France, cited above, § 41). However, the Court has never ruled out the possibility that the general situation of violence in a country of destination may be of a sufficient level of intensity as to entail that any removal to it would necessarily breach Article 3 of the Convention.

Nevertheless, the Court would adopt such an approach only in the most extreme cases of general violence, where there is a real risk of ill-treatment simply by virtue of an individual being exposed to such violence on return (NA. v. the United Kingdom, cited above, § 115).

54. Over the last five years, in numerous cases concerning deportation to Iraq, the Court has concluded that the general situation in Iraq was not so serious as to cause, by itself, a violation of Article 3 of the Convention in the event of a person’s return to that country (see, among many others, F.H. v. Sweden, no. 32621/06, § 93, 20 January 2009; M.Y.H. and Others v. Sweden, no. 50859/10, § 57, 27 June 2013 and A. A. M. v. Sweden, no. 68519/10, § 63, 3 April 2014).

55. The Court notes that the situation has significantly worsened since June 2014 when ISIS and aligned forces began a major offensive in northern Iraq against the Iraqi Government during which Samarra, Mosul and Tikrit were captured (see paragraphs 28-30 above). It also notes the UNHCR position on returns to Iraq of October 2014 that UNHCR urges States not to forcibly return persons originating from Iraq until tangible improvements in the security and human rights situation have occurred (see paragraph 31 above). Nevertheless, so far there are no international reports on Iraq which could lead the Court to conclude that the general situation in Iraq is now so serious as to cause, by itself, a violation of Article 3 of the Convention in the event of a person’s return to that country (see paragraphs 31 to 34).

Da saken ikke er rettskraftig, har den begrenset rettskildemessig verdi. Det forhold at avgjørelsen er av ny dato og bygger på oppdaterte rapporter om situasjonen i Irak, og har tatt i betraktning UNHCRs anbefalinger hva gjelder tvangsretur til Irak, tilsier imidlertid at den ikke er uten relevans og vekt.

1.6 Statspraksis

Australia:

Behandler hver sak på individuelt grunnlag.

Belgia:

Har siden september/oktober 2013 innvilget subsidiær beskyttelse (art. 15C QD) til asylsøkere fra Bagdad, Diyala og Salah al-Din. Pga. ISIS startet de i juni 2014 å innvilge tilsvarende tillatelse til asylsøkere fra Ninewa og Anbar. Evaluerte på daværende tidspunkt sikkerhetssituasjonen i Kirkuk og Babil. Det foretas løpende, konkrete vurderinger i hver enkelt sak om det foreligger et internfluktalternativ (IFA). For kurdere og kristne vurderes IFA til KRI, men de henviser kun til IFA i spesielle saker, på grunn av utviklingen i KRI. For sjiaarabere vurderes muligheten for IFA til sør.

Finland:

Gir allerede beskyttelse i mange saker, særlig Sentral-Irak. Har derfor ikke sett behov for noen endringer i praksis etter at ISIS inntok Irak. I saker hvor de anser art. 15C for å være oppfylt, vurderer ikke Finland muligheten for IFA. De mener imidlertid det er mulig med effektiv beskyttelse i KRI og Sør-Irak.

Tyskland:

Har gitt inntrykk av at de evaluerer situasjonen. De betrakter KRI som et mulig intern fluktområde.

Irland:

Mottar få søkere fra Irak, kun 10 i første halvdel av 2014. 40% av disse innvilget beskyttelse. IFA har ikke blitt benyttet nylig, men vurderes i sak for sak.

Sverige:

I Rättsligt ställningstagande angående situastionen i Irak datert 20.10.2014 har Migrationsverket besluttet følgende hva gjelder Irak:

- Alle saker vurderes individuelt hva gjelder behovet for beskyttelse. Det skal særskilt ses hen til om personen tilhører en utsatt minoritetsgruppe.

- Den generelle situasjonen i Anbar, Nineva og Salah al-Din tilsier at kriteriene for alternativ beskyttelse etter den svenske utlänningslagen 4 kap.2 § første ledd 1. pkt. for tiden anses oppfylt.

- Situasjonen i Kirkuk og Diyala tilsier at det må anses å foreligge en «inre väpnad konflikt» i henhold til samme lovs 4 kap. 2 første ledd 1. pkt. Situasjonen anses ikke like omfattende som i Anbar, Nineva og Sala al-Din, og det foretas en individuell vurdering av den enkeltes beskyttelsesbehov.

- I resten av Irak unntatt KRI anses det å foreligge «andre svåra motsättningar» jf. samme lovs 4 kap.2 a § første ledd 1. pkt. andre del. Sakene vurderes individuelt.

- KRI anses sikkerhetsmessig og politisk som relativt stabilt.

- Da bare deler av Irak er påvirket av konflikten, kan det finnes interne fluktalternativer, og det skal foretas en individuell vurdering av om et slikt alternativ er relevant og rimelig.

Sverige har ikke endret dette utgangspunktet etter oktober 2014.

Sveits:

Innvilger subsidiær beskyttelse til personer fra sentral/sør på basis av «humanitarian grounds because of the general situation of violence reigning in these parts of the country». Henviser svært sjelden til IFA, og da kun til KRI for personer med sterk tilknytning dit.

Storbritannia:

I april 2015 kom UK Home Office med en ny Country Information and Guidance for Irak, spesifikt knyttet til situasjonen i Bagdad, Sør-Irak og KRI. Grunnen var den forverrede situasjonen i Irak gjennom 2013 og 2014. Dokumentet supplerer en tilsvarende retningslinje fra august 2014 – Iraq: The security situation in the «contested areas» of Iraq, hvor det ble lagt til grunn at Bagdad, Sør-Irak og KRI kunne være aktuelle områder for internflukt for flyktninger fra de «omstridte områdene» i Irak (defineret som Anbar, Nineva, Sala al-Din, Kirkuk og Diyala).

Home Office la til grunn at selv om situasjonen i Bagdad er forverret, er den ikke av en slik karakter at det foreligger reell risiko for reaksjoner som truer liv eller person for enhver som oppholder seg i Bagdad provins. Det gis imidlertid anvisning på «a careful consideration» av den enkeltes situasjon, herunder kjønn, alder, helse, etnisitet, religiøs tilhørighet, evt. uførhet og yrke. Personer fra områder hvor de er i minoritet kan stå overfor en økt risiko for vilkårlig vold, og det må vurderes nøye om slike faktorer kan utgjøre en individuelt rettet risiko.

Anbefalingene er forøvrig supplert i en ny «County Information and Guidance» om den humanitære situasjonen i Bagdad, sør-Irak (inkl. Babil) og KRI, datert 17.06.2015, hvor det er oppsummert at den humanitære situasjonen i Bagdad ikke anses som så vanskelig at retur dit i seg selv er i strid med EMK art. 3 (s. 7 pkt. 3 andre kulepunkt).

2. Landinformasjon - den generelle situasjonen i Bagdad og Irak

Sikkerhetssituasjonen i Irak og Bagdad har fluktuert siden invasjonen i 2003, og utvikling fra da og frem til nå danner et bakteppe for forståelsen av dagens situasjon og utgangspunktet for praksis og endringer i praksis gjennom denne perioden. I det følgende nevnes også kort trender i praksis i de aktuelle tidsperioder, samt anbefalinger fra UNHCR og generelle føringer i EMDs praksis i Irak-saker i periodene.

Det er bygget på tilgjengelig landinformasjon fra Utlendingsforvaltningens uavhengige fagenhet for landinformasjon (Landinfo) og deres kilder og redegjørelser fra landrådgiver Håken R. Nilsson, Landinfo og rådgiver Magnus Rydén, Lifos under Stornemndas behandling av saken.

Landinformasjonen fremstår godt forankret og er basert på et forholdsvis bredt og objektivt kildegrunnlag. Tallmaterialet, særlig knyttet til tapstall og tall på skadde er ikke sikre, og det kan være underrapportering. I det store og hele tilsier bildet en relativt sammenfallende vurdering av situasjonen både når det gjelder sikkerhetssituasjonen og øvrige opplysninger om Bagdad.

2.1 Sikkerhetssituasjonen og praksis - 2006 til 2008

I denne perioden var Bagdad sterkt preget av sekterisk vold. Sivile tap var høye, og i følge Irak Body Count (IBC) var antallet drepte i Bagdad i årene 2006 og 2007 henholdsvis ca. 17 000 og 11 000. I 2008 var antallet redusert til ca. 3 000.

I temanotat "Bagdad – byens endrede karakter og sikkerhetssituasjonen per november 2008" belyser Landinfo den generelle utviklingen i denne perioden. Fra notatets punkt 2 - "Endringer i Bagdad de siste årene" hitsettes:

«Folkeforflytningene i Irak har de seneste årene økt pga. vold knyttet til religiøse og etniske motsetninger. […]Situasjonen var spesielt spent i Bagdad. Her tok folkeforflytningene form av vidtgående fordrivelser på religiøst grunnlag som toppet seg utover 2006 og 2007. Bosetningsmønsteret i byen er etter dette blitt sterkt forandret. 

Internt fordrevne personer (IDPs) flytter dit de føler seg tryggere eller har slektninger, eller begge deler. Folk har som oftest ikke hatt mulighet til å selge eller leie ut husene sine før de har måttet flykte – dette har blitt stoppet av militante grupper. En del sunnifamilier som måtte flykte fra shiadominerte områder som Hurria, Shuala, Hay al-Ames (Bagdad), Al Shaab og Hay Aur (nær Sadr City) har flyttet inn i hus som er forlatt av shiamuslimske familier i Abu Ghraib (International Medical Corps 2007: 9).

Forruten Sadr City har alle distriktene i Bagdad vært befolket av en blanding av sunnier, shiaer og kristne. Som følge av fordrivelsene er i dag befolkningssammensetningen i distriktene langt mer homogen, selv om det fortsatt er enklaver med minoriteter i de fleste distriktene.

I all hovedsak er det sekterisk vold mellom sunni- og shiagrupper som har vært dominerende i Bagdad. Da shiamilitsene i 2006 begynte å angripe sunnibefolkningen som følge av bombingen av al-Askari-moskéen, søkte sunniene beskyttelse i al-Qaida. Al-Qaida i Irak og tilknyttede sunnigrupper hadde base i distriktene vest i Bagdad i 2006, og de sto sterkest i Doura i Rasheed-distriktet og i Ghaziliyah i Mansour-distriktet. Al-Qaida utførte de fleste av sine operasjoner øst for Tigris i de shia-dominerte områdene. Ulike shiamilitser som var basert i Sadr City bredte sin virksomhet inn i nærliggende distrikter som Adhamiyah, Kadimiya og Rasheed. 

I februar 2007 iverksatte amerikanske og irakiske styrker en sikkerhetsplan for Bagdad, kalt Opersajon Fardh al-Qanoon, som kan oversettes til ’håndhevelse av loven’.  I følge Iraks statsminister, Nouri al-Maliki, besto planen i å tvinge lov og rett på enhver som utførte straffbare handlinger (Multi-National Force-Iraq 2007). Flere amerikanske og irakiske styrker ble plassert rundt i byen og sjekkpunkter ble etablert.

I løpet av tiden som har gått etter iverksettelsen av sikkerhetsplanen har volden blitt kraftig redusert i Bagdad, og den er nå på nivå med forholdene slik de var i 2004 og 2005.»

I perioden 2006-2008 innvilget Utlendingsdirektoratet (UDI) generelt søkere fra regionen oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter utlendingsloven 1988 § 8 annet ledd.

2.2  Sikkerhetssituasjonen og praksis - 2008 til 2012

I denne perioden gikk intensiteten i konflikter og voldshandlinger betydelig ned, sammenlignet med tidligere perioder. Situasjonen var imidlertid fortsatt preget av enkeltstående drap på sivile og drepte som følge av bilbomber eller hjemmelagede bomber.  I årene 2008 til 2012 rapporterte IBC om følgende drapstall i Bagdad; ca. 3 000 i 2008, tilsvarende i 2009, ca. 1 500 i 2010 og ca. 1 000 i 2011 og 2012.

For Bagdads del uttaler Landinfo følgende i temanotat av 20.06.2012 Irak: Sikkerhetssituasjonen i Sentral-Irak – 2011 og 2012:

«Bagdad er fortsatt den provinsen med flest voldshendelser per år, og den prosentvise reduksjonen har vært noe mindre her enn i andre sentralirakiske provinser, med unntak av Kirkuk. IAU (2012) registrerte totalt 1693 sikkerhetshendelser i 2011, en reduksjon på 44 prosent fra året før, og 1238 drepte, en nedgang på 29 prosent.  […]

[B]yen har vært gjenstand for flere koordinerte angrep i 2011 som har medført store tapstall. Angrepene har vært spredt utover året og utover byen. De har først og fremst rammet sivile. Intensiteten i antall angrep avtok noe i andre halvdel av året, men tapstallene ble ikke tilsvarende redusert […].

Mange av angrepene har funnet sted i shiamuslimske boligområder. Ifølge en nyhetsartikkel i Los Angeles Times (Salman & Zavis 2012) har sunnimuslimer begynt å flykte fra shiadominerte boligområder i Bagdad pga. frykt for gjengjeldelse mot angrepene rettet mot shiaer i byen.  […]

[S]om for landet som helhet, ble hjemmelagde eksplosiver (IED) brukt i de fleste angrep i Bagdad i 2011 (66 prosent). Skytevåpen ble brukt i 18 prosent av de registrerte angrepene. Rakettangrep forekommer ikke like ofte.  Foruten koordinerte bombeangrep, har byen i løpet av det siste året også blitt rammet av mer spredte eksplosjoner og veibomber, samt av målrettede attentater.  Bagdad preges også av økonomisk motivert vold, som ran og kidnapping. […].»

UNE gjennomførte i 2008 flere nemndmøter med sikte å avklare praksis med utgangspunkt i den generelle situasjonen i Mosul og Kirkuk. Det ble konkludert med at terskelen for beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b på generelt grunnlag ikke var nådd. Dette ble også konklusjonen for søkere fra Bagdad. Sikkerhetssituasjonen ble imidlertid ansett som labil, og asylsøkere fra enkelte utsatte grupper ble etter individuelle vurderinger gitt beskyttelse eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag i Norge.

UNHCRs guidelines fra april 2009, opprettholdt i oppdatert notat av august 2010, frarådet imidlertid enhver retur til provinsene Bagdad, Diyala, Kirkuk, Ninewah ogSalah al-Din i Sentral-Irak, og uttalte at personer hjemmehørende der burde anerkjennes som flyktninger.

EMDs praksis for Irak i denne perioden, som referert til ovenfor, støttet imidlertid ikke nødvendigvis opp om denne vurderingen, og tilsa ikke at enhver fra disse områdene var vernet mot retur i medhold av EMK artikkel 3.

I 2012 kom UNHCR med nye Eligibility Guidelines, hvor det ble anbefalt at asylsøknader fra irakere ble vurdert konkret og individuelt.

2.3 Sikkerhetssituasjonen og praksis 2012 - 2013

Mot slutten av 2012 og gjennom 2013 endret sikkerhetsbildet i Irak seg, bl.a. som følge av IS’ (ISIS/ISILs) fremrykking i sentrale deler av landet. Gjennom 2013 fremsto IS som den ledende motstandsgruppen mot de sjiadominerte myndighetene i Irak. I april 2013 erklærte de seg som en stat. 

I Landinfos Respons Irak: sikkerhetssituasjonen i Irak/Bagdad per juni 2013 uttales det bl.a. følgende: 

«Utviklingen så langt i inneværende år er preget av at den konfliktrelaterte volden begynte å trappes opp sent i 2012, etter at statsminister Maliki beordret finansministerens livvakter arrestert for terrorisme. Finansministeren er sunnimuslim. Fra da av har volden fortsatt å eskalere og den har spredd seg videre fra de sunni-dominerte områdene i det sentrale og nordlige Irak til Basra og andre byer i sør. Målgruppene er i hovedsak ulike sivile som muligens er blitt rammet ut fra å tilhøre en gitt religiøs retning, eller de er medlemmer av politi- eller sikkerhetsstyrkene, inkludert hæren. […]

[A]ngrep blir nå utført både av sunni- og sjiamuslimske aktører. Sunnimuslimske militante grupper foretar nå daglig aksjoner mot sjiamuslimske mål rundt om i Bagdad. De sjiamuslimske militsene skal i stor grad ha blitt brakt under de sjiamuslimske myndighetenes kontroll, og myndighetene ønsker å holde på de politiske posisjonene de etter hvert har vunnet, fremfor å føre militskrig i gatene. Dette kan forklare hvorfor det så langt er sunnimuslimske aktører som har utført de mest omfattende aksjonene. […]

[D]et er særlig sunni-provinsene som har vært hardest rammet av uroen det siste halvåret. Ifølge UNAMI var Bagdad provins den hardest rammede i april og mai, etterfulgt av Salahaddin, Ninewa, Anbar, Diyala og Kirkuk. […]

[I] Bagdad har antallet væpnede aksjoner gått kraftig opp i løpet av våren. Sivile – herunder sjiaer, sunnier og andre – er både direktemål og tilfeldige ofre for mer målrettede aksjoner som blir utført særlig med bomber eller selvmordsbombere. I tillegg er politiet svært utsatt, både i og utenfor tjeneste. Også mange myndighetspersoner har blitt rammet av vårens kampanjer mot offentlige bygninger. De fleste angrepene i og rundt hovedstaden har imidlertid funnet sted i bydeler med stor befolkning av sjiamuslimer; Jadidah, Muhstal, Zafaniyah, Kazimiyah, Husayniyah, Mualif og i Sadr City, og kan således sees som fristende mål for aktører som ønsker religiøs konflikt […]»

UDI og UNE videreførte i denne perioden gjeldende praksis med å behandle hver asylsøknad og klagesak konkret og individuelt.

Det var ingen endringer i UNHCRs anbefalinger eller i EMDs syn på betydningen av den generelle sikkerhetssituasjonen i Irak i relevante avgjørelser i denne perioden.

2.4 Sikkerhetssituasjonen og praksis – 2014 og frem til i dag

Gjennom 2013 og 2014 tok IS kontroll over stadig større områder både i Syria og Irak. I oktober 2014 tok IS kontroll over Mosul og - etter kamphandlinger og sammenstøt mellom IS, lokal milits og regjeringsstyrker gjennom 2013 og 2014 - etter hvert over store deler av de sunniarabiske områdene i Ninewa (Mosul), Diyala, Anbar, Salah al-Din og Kirkuk.

I respons av 11.07.2014 uttalte Landinfo at

"[E] tter at IS (IS – den Islamske Stat, tidligere ISIL/ISIS) overraskende skaffet seg kontroll over store territorier i områdene mellom Bagdad og Kurdistanregionen i juni i år, oppsto det usikkerhet om de også ville sette i verk en offensiv mot Bagdad.

Myndighetene i Irak reagerte med å forsterke forsvaret rundt Bagdad, og det ser per medio juli ikke ut til at Bagdad med det første vil falle i IS’ hender. Samtidig har IS’ styrker inntatt posisjoner så nær byen at de har Bagdad innen rekkevidde for sine raketter og sitt artilleri."

I temanotat av 13.05.2015 Irak: Bagdad og sikkerhetssituasjonen pr. februar 2015 uttalte Landinfo bl.a.

"[…] HRW rapporterte i juli om en merkbar økning i volden i Bagdad gjennom 2. kvartal i 2014. Ifølge tall fra Iraq Body Count (IBC) for 2014 er Bagdad den provinsen som har det høyeste antallet sivile drepte; hele 4767 personer. Dette er en nær dobling sammenlignet med året før (IBC 2015). IBC regner i sine tellinger politi med blant sivile.

IBC har ennå ikke lagt ut fullstendige tall for Bagdad fra 2014, men basert på informasjon fra en pålitelig internasjonal kilde (A) som følger situasjonen daglig (epost januar 2015), samt Lewis (2014), legger vi til grunn at frekvensen av hendelser generelt må betraktes som høy, og at enhver bydel kan rammes og faktisk blir rammet. Vi har ikke kunnet finne informasjon som gir nøyaktige tall for de enkelte bydelene.

Provinsen omfatter i tillegg til Bagdad by, forstedene, samt større og mindre byer og tettsteder. Erfaringsmessig bruker tallet på tilskadekomne i den typen vold som er fremherskende i Bagdad, å ligge på ca. det tredobbelte av antall drepte. […]"

Anslagene og forholdstallene mellom drepte og skadde samsvarer stort sett med tallmateriale fra ulike organisasjoner, herunder UNAMI og IBC.

Som følge av utviklingen suspenderte suspenderte UNE utreiseplikten for irakiske borgere fra provinsene Anbar, Babel, Bagdad, Diyala, Kerbala, Kirkuk, Ninewa og Salah al Din 16.06.2014.

Det har i begrenset grad blitt behandlet asylsaker fra Irak etter denne tid. I senere tid har UNE behandlet noen saker individuelt, og lagt til grunn at ingen kan returneres til områder hvor IS har kontroll, f.eks. Mosul. Videre har det blitt behandlet saker knyttet til personer fra KRI, hvor det er lagt til grunn at sikkerhetssituasjonen i dette området ikke i seg selv tilsier vern mot retur.

2.5 Informasjon fra Landinfo og Lifos til Stornemnda i stornemndmøtet

Landrådgiver Håken Nilsson, Landinfo møtte og svarte på spørsmål fra stornemndas medlemmer. Han opplyste bl.a. følgende:

Det har vært et trykk på Bagdad som følge av IS’ offensiver sentralt i Irak gjennom det siste året. I tillegg har det politiske Irak drevet fra hverandre når det gjelder splittelser langs religiøse skillelinjer – sunni- og sjiaislam –, og mellom og arabere og kurdere.

IS erobret Mosul for ett år siden, og etterhvert store territorier sørover. Dette skapte angst for angrep på Bagdad, og det ble mobilisert store styrker utenfor Bagdad som stanset fremrykkingen. Videre er det mobilisert folkemilitser til forsvar innad i byen, knyttet til større og mindre sjiamuslimske militære militser. Disse er godt organisert, og dels også knyttet til det iranske militære. Noen av sjiamilitsene som nå er aktive i forsvaret av Bagdad og i kamper mot IS i provinsene rundt, kan synes å ha nærmere bånd til iranske enn til irakiske myndigheter.

Inne i Bagdad ser man i dag en situasjon med et stort nærvær av både irakiske militære styrker, irakisk politi og sjiamilitser. Det er først og fremst sjiamilitser som står for forsvaret av ytre bydeler og omkringliggende områder.

I Bagdad fungerer det meste som normalt med hensyn til offentlige myndigheter, drift av helsetjenester, sykehus, skoler osv.

Som de siste 12 årene forekommer det daglige sikkerhetshendelser i form av episoder med skyting, selvmordsbomber og hjemmelagde bomber. Befolkningen lever med dette, samtidig som de har sitt daglige liv.

På nærmere spørsmål om forholdet mellom sjia- og sunnibefolkningen, viste landrådgiver til at etter Saddams fall dannet begge sider væpnede grupper som gikk løs på sivilbefolkningen, og til at sivilbefolkningen ble satt opp mot hverandre. 2006-2008 pågikk en sekterisk konflikt som førte til at de tidligere blandende nabolagene gikk i oppløsning, og sunnibefolkningen samlet seg i større konsentrasjoner i nord-vest og sjiabefolkningen i øvrige deler av byen. Nå holder befolkningen seg i sine nabolag og går i liten grad inn i hverandres bydeler, og i de bydeler hvor det fortsatt er en blandet befolkning, er gjerne gater og nabolag inndelt etter sunni- og sjiaskillelinjer.

Det er ingen åpenbare konflikter langs skillelinjene kurdere – arabere i Bagdad.

På spørsmål om myndighetenes kontroll i byen, opplyste landrådgiver at sentralmyndigheter og bymyndigheter i Bagdad har politisk og faktisk kontroll i Bagdad. Bildet nyanseres imidlertid av et stort nærvær av irregulære sjiamilitster, hvor en del av disse er infiltrert i iranske interesser og enkelte ledet av iranere. Militsene opererer ganske fritt, de kan i stor grad gjøre som de vil, sette opp sjekkpunkter, plukke til side de som de ønsker, og i ytterste konsekvens og skyte dem ned. Politiet kan ikke gjøre stort annet enn å se på.

Politiet og rettssystem fungerer delvis. De benytter imidlertid antiterrorlovgivningen i vid forstand, og sunnimuslimer er mer utsatt her. Det er derfor klare begrensninger i myndighetsvernet for sunnimuslimer, og rettssikkerheten deres er svekket. Politiet er hardt belastet med saksmengde og oppgaver, i tillegg til at det er preget av at sjiapartier har den klare majoriteten i den politiske ledelsen, noe som avspeiler seg nedover også i politiet. Sunnibefolkningen på sin side har liten tillit til politiet, og oppfatter det som et verktøy for de sjiadominerte politiske myndighetene.

Den nye regjeringen, som avløste al Malikis regjering, fremstår mindre konfronterende i formen enn tidligere, men det politiske styrkeforhold er det samme som tidligere og statsministeren er trolig ikke sterk nok til å innføre reelle endringer i faktiske forhold, f.eks. i forhold til sjiamilitsene. Han har heller ikke hele regjeringen på sin side.

Sikkerhetssituasjonen i byen er preget først og fremst av terroraksjoner. Det er ikke noe omfang av væpnede trefninger. IS har trappet opp og har daglige aksjoner i byen i form av bilbomber/hjemmelagede bomber rettet mot sjiamuslimer i både i rene og blandede sjiabydeler, samt målrettede aksjoner mot myndighetsmål, politiet og militære mål, f.eks. bilbomber eller hjemmelagede IEDs (Improvised Explosive Device - hjemmelaget bombe) rettet mot mot sjekkpunkt, politistasjoner o.l.

Volden er spredt utover hele byen og alle bydeler.  Alle deler av befolkningen kan rammes.  IS aksjonenes mål avhenger av hva de ønsker å oppnå; det kan være rent taktiske formål med aksjonene, og de angriper dels sivile mål og dels myndighetsmål. Det har vært andre grupper også bak slike terroraksjoner, men IS dominerer nå helt.

Sjiamilitsene forsøker å holde aksjonene rettet mot sjiamål nede ved å gå inn i sunnibydeler og arrestere folk. Sjiamilitsen er særlig involvert med hensyn til arrestasjoner, bortføringer og likvidasjoner av sunnimuslimer.

Når det gjelder omfang av slike hendelser, er det ikke like målbart som aksjonene til IS, men det rapporteres ca. ukentlig om likfunn med skuddskader. Utover det er det ikke mulig å anslå hvor stor andel av taps- og skadetallene som kan knyttes til slike handlinger. Det er mest trolig at sjiabefolkningen tallmessig er er mer utsatt. De fleste IED-angrep rettes mot eller rammer sjiamål (myndigheter eller sjiabydeler).

Byen hadde pr. 2008 ca. 7 mill. innbyggere; med en majoritet av arabere - sunni og sjia. Det er ikke klare tall på fordelingen mellom disse, men det er mest sannsynlig en klar overvekt av sjiaarabere.

IS har erklært at de har som mål å ta Bagdad og Najaf, og aktiviteten det siste året ser ut til å være særskilt rettet mot Bagdad. Territoriet i vest (Anbar provins) gir et strategisk terreng å operere i, med store ørkenområder og brede motorveier, i tillegg til kontrollen i nord (Kirkuk og Diyala). IS har folk i stilling nord og vest for Bagdad, samt i et avgrenset område sør for Bagdad.

Øst og sør for Bagdad har IS ingen kontroll, og myndighetene har fritt terreng. Etter å på nytt ha tatt kontroll over Ramadi (fra mai 2015), som ligger på motorveiforbindelsen mot Bagdad, har IS igjen økt trykket på Bagdad. I de omstridte områdene er det i dag daglige konfrontasjoner mellom regjeringsstyrker og IS i Irak. IS har nå dukket opp igjen øst for Tikrit, og har et økt trykk mot Bagdad den veien.

Regjeringen har plassert mye styrker rundt Bagdad, og mottar bistand fra USA og Iran. Ramadan er usikker måned.

Et scenario er at IS tar andre byer i Irak. En mulig offensiv eller høynet aktivitet i Bagdad er imidlertid også et scenario, men som man også må regne med at irakiske myndigheter tar høyde for.

Analytikerne gir ikke noe klart bilde av sannsynligheten for at IS angriper Bagdad. Frykten var stor for dette for ett år tilbake. I dag vurderer mange det som vanskelig, og det er flere usikkerhetsfaktorer. Muligheten for et angrep på Bagdad "sitter lengre inne" enn for andre byer IS har angrepet. Hittil har IS stort sett lykkes med angrep mot byer og områder som er klart sunnidominert. Ramadi f.eks. er ren sunniby. Bagdad har en helt annen demografi, myndighetene har tilstedeværelse i en helt annen grad, det er stor tilstedeværelse av sjiamilitser, og de væpnede styrkene er også dominiert av sjiabefolkning. Irakiske styrkers incentiv til å stå i kamp må antas å være større i Bagdad. Hverken Iran eller USA ønsker at IS overtar Bagdad. Det er usikkerhetsfaktorer rundt hvordan de vil reagere ved et slikt angrep, og grunn til å se for seg økt engasjement. En slik kamp vil bli langvarig, og Bagdad vil ikke bli tatt på dager, slik man har sett at IS har klart i andre byer. Befolkningens motivasjon er også av betydning.

Områdene som kontrolleres av IS i Anbar ligger 2-3 mil fra Bagdad. Det pågår militære operasjoner i utkantene i Bagdad provins for å sikre kontroll av disse. Her kan det oppstå kortvarige kamphandlinger mellom væpnede styrker, f.eks. i forbindelse med angrep mot forlegninger e.l.

Overtakelsen av Ramadi førte til at over 100 000 ble tvunget på flukt. De forlot byen raskt.  Mange er motivert av skrekk for IS, og tilhører stammer som ikke har motsatt seg at den irakiske hæren hadde tilstedeværelse i området. Det er tiltrekkelig for IS til å utføre hevndrap. Som eksempel på kollektiv straff av stammer, kan nevnes at IS straffet en stamme ved å likvidere 4-500 stammemedlemmer – en ren massakre. Andre igjen flykter fordi byen blir ulevelig.

De fleste har reist til Bagdad. Her var det i en overgangsfase vanskelig å få tilgang til byen, og krav om sponsor. Kravene er nå moderert. Ellers er flyktningene spredt utover; de har reist mot Kirkuk, andre deler av Anbar og som internflyktninger i de sørlige, sjiadominerte provinsene.

Når det gjelder religiøse minoriteter er disse særlig svake, har ikke noe effektivt myndighetsvern, og har heller ikke stammestrukturene som gir et visst vern mot arabiske og kurdiske grupper. I det generelle bildet er imidlertid ikke minoritetene mer utsatt  enn andre. Volden er mangeartet og mangesidig og skjer på så mange steder. Selv om mye er rettet mot myndighetsorganer, er det likevel mange sivile ofre.

På spørsmål opplyste landrådgiver at det kan legges til grunn at politiet får jevnlig betalt, men korrupsjon er forekommende, og politiet er til dels infiltrert av sjiamilitser, f.eks. at ansatte i politiet også er deltar i sjiamilitser. Aktiviteten til private sikkerhetskontraktører i Bagdad er strammet inn. De mest robuste operer kanskje fortsatt – eks. britiske sikkerhetsfirmaer. Disse er ikke statlig kontrollert, men lever stort sett av sikkerhetsoppdrag knyttet til ulike oppdrag f.eks. med å frakte ulike personer, f.eks. internasjonalt besøkende, gjennom byen. De er underlagt restriksjoner på å bære våpen/type våpen, og står i dag ikke for noen del av voldsbildet i Bagdad utover evt. å forsvare kundene sine ved konkrete angrep.

På spørsmål om det er stammeforbindelse mellom IS og sunnibefolkningen i Bagdad, forklarte landrådgiver at det kan være, men det er uklart. En slik mulighet var nok en grunn til motviljen innledningsvis mot å slippe inn flyktninger fra Ramadi.

Stammetilknytning kan lokalt gi en form for beskyttelse.

På spørsmål om internasjonale aktørers tilstedeværelse i byen, forklarte landrådgiver at det fortsatt er tilstedeværelse både av diplomatiske representasjoner, FN og humanitære organisasjoner. Den internasjonale tilstedeværelsen er spredt over byen, og mange holder til utenfor de mest beskyttede områdene, også utenfor den grønne sonen. Ambassadene, også vestlige ambassader, er der som normalt, men holder en lav profil.

Infrastrukturen i byen for øvrig fungerer, men trafikken går noe saktere, bl.a. som følge av sjekkpunkt ut og inn av nabolag.  Sjekkpunktene flyttes og det settes opp tilleggssjekkpunkt fra tid til annen. Det er noe mindre ferdsel på kryss og tvers av byen. Ellers er inntrykket at ting fungerer; offentlig virksomhet, butikker og trafikk. Folk er ute, de går på jobb, går i parken, går ut og spiser. Slik sett er det ikke så ille som de første årene etter invasjonen, da befolkningen stort sett holdt seg inne og unngikk å gå ut. Skolene fungerer, og barna sendes på skole. Sykehus og helsevesen fungerer stort sett slik det har gjort de siste årene, og fungerer bedre enn i andre deler av Irak. Flyplassen er åpen. Veiene er åpne, og veien til hovedhavna ved sjøen i sør er tilgjengelig. Vannforsyningen er åpen – IS sitter ikke på de viktigste vannforsyningene. Byen er ikke under beleiring og IS har ikke strupetak på den. Det er åpnet nye kjøpesentre og det er en levende økonomi. Økonomien er ikke vesentlig stagnert det siste året.

Flyktningestrømmene inn i byen er langt større enn ut av byen. Det er først og fremst sunniarabere og minoritetsgrupper som har forlatt byen, men det er uklart hvem de er og hvorfor de dro. Sunniaraberbe som har kommet til Bagdad, kommer fra områder hvor det er ulevelig og vesentlig verre. Etter gjenerobringen av Tikrit f.eks. viste det seg at det ikke var noen igjen av befolkningen – alle var flyktet.

Slektsforbindelser er avgjørende. Har man slekt i Bagdad får man hjelp. Det er da snakk om slekt i form av utvidet storfamilie.

I utgangspunktet er det satt et sponsorkrav for innreise til Bagdad, dvs. at du har noen som går god for at du og familien ikke er en sikkerhetsrisiko og vil få hjelp så den klarer seg selv. Hjelpeorganisasjoner, myndigheter og lokalbefolkningen bistår internflyktninger. Organisasjonene er en god blanding av FN-organisasjoner, interne og utenlandske hjelpeorganisasjoner, muslimske hjelpeorganisasjoner driftet av moskeer og muslimske stiftelser.

Rådgiver Magnus Rydén, Lifos forklarte seg på telefon.  Lifos var i mars 2015 på en fact-finding reise, bl.a. til Erbil og Dohuk.

Hans opplysninger var i stor grad sammenfallende med Landinfos informasjon. Han opplyste bl.a. følgende:

Sikkerhetssituasjonen i Bagdad i dag vurderes stort sett sammenfallende med analysen i Landinfos temanotat fra februar 2015. Det er daglige sikkerhetshendelser av større eller mindre karakter. Samtidig fungerer dagliglivet i byen. Folk er nå mer ute på kvelder og netter etter at portforbudet ble opphevet i mars. Portforbudet er ikke innført igjen.

Volden kan grovt sorteres i følgende kategorier; IS vold i sjia-områder og sjiamilitser som opererer i sunniområder og står for utenrettslige henrettelser, kidnappinger og pågripelser, menneskerettighetsbrudd fra myndighetenes side, samt ordinær kriminalitet.

Når det gjelder minoritetene er disse ikke spesielt utsatt, men kristnes situasjon i Bagdad er vanskelig. Man har sett relativ stor grad av kriminalitet som går utover minoritetsgrupper, og her er kristne særlig utsatt. De er svake og uten nettverk, og mer utsatt i forbindelse med forretningsvirksomhet. Mange kristne eier restauranter og barer hvor det bl.a. selges alkohol. Religionsmotsetninger er imidlertid ikke en viktig årsak til at de utsettes for kriminelle handlinger. Tidligere ble statsløse palestinere i Bagdad ansett for å være særlig utsatt. De var i hovedsak bosatt i Balad yat og Sadr city, og det forekom arrestasjoner under mistanke om samrøre med sunnimuslimske grupper. Under reisen var det to kilder som korrigerte bildet noe, og informasjonen tyder på at statsløse palestinere ikke er mer utsatt enn øvrig del av befolkningen i byen. Det er ikke opplysninger som tilsier at overgrep rettes særskilt mot dem som gruppe. Heller ikke kurdere er spesielt utsatt i forhold til andre grupper.

Ingen av kildene under reisen uttrykte frykt for at IS vil angripe og ta kontroll over Bagdad. I mars, da reisen fant sted, var fokus i stedet særlig rettet på Mosul og Tikrit og myndighetenes fremstøt der. Rydéns allmenne inntrykk er at det ikke er trolig at IS kan ta Bagdad, hvor en stor del av befolkningen er sjiamuslimer og konsolidering vil være vanskelig.

Av sikkerhetsmessige utfordringer i dag, nevnte han at det kan bli mer granatbeskytning mot ytterområdene av byen, hvis IS rykker nærmere, samt frykt for at IS igjen kan få bedre fotfeste i Abu Graib, hvor de hadde fotfeste tidligere i år.  Det mest sannsynlige scenario ble vurdert å være at situasjonen fortsetter som i dag, med bilbomber og hjemmelagede bomber inne i byen, at IS skyter mot politi og militær styrker, hvis de kommer i posisjon til det.

Når det gjelder dagliglivet, har byen tilgang til varer som før. Politiet evner i liten grad å sikre myndighetsbeskyttelse, og rekker knapt over mer enn å beskytte seg selv. Det er problem med tiltro til politiet i befolkningen. Det sies imidlertid at korrupsjonen avvikles, men det er nok mye korrupsjon fortsatt. Det finnes nødnumre osv. å ringe ved ran osv., men dette fungerer ikke alltid i praksis.

Inntrykket er at militsene har mer kontroll enn myndighetene i sjiadominerte bydeler, f.eks. i Sadr City. I sunnibydelene er det mistenksomhet mot myndighetene, og de har derfor vansker med å etablere seg i de ulike bydelene.

Bagdad har mottatt mange internflyktninger, veldig mange sunnimuslimer først fra Anbar, deretter Mosul. Det vanligste er at disse bor hos slektninger.  Det forekommer at folk forlater Bagdad og drar til andre deler av Irak, men tatt i betraktning størrelsen av Bagdad er det ikke så mange som har flyktet fra Bagdad. Totalt sett antar man at det i løpet av 2014 og frem til slutten av mai er ca. 60 000 som har flyktet i Bagdad, men 40 000 av disse er flyktninger internt i Bagdad provins, og forflytningene skyldes antakelig sekteriske motsetninger.

Ca. 10 000 har forlatt Bagdad til fordel for Suleimania i tidsrommet fra januar 2014 og frem til 21.05.2015, dvs. over en ganske lang tidsperiode. Det kan ikke sies noe konkret om hvilke folkegrupper eller religion disse tilhører. Fra Anbar har ca 2 000 flyktet til Ninewa. Ingen har reist fra Bagdad til Ninewa.

3. Stornemndas votum og begrunnelse:

Nemnda har delt seg i et flertall og et mindretall

3.1 Flertallets votum og vurdering

Stornemndas flertall, bestående av 3 nemndledere og to stornemndmedlemmer, har kommet til at situasjonen i Bagdad ikke er av en slik karakter at det på generelt grunnlag foreligger en reell risiko for at klageren vil miste livet eller bli utsatt for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling ved retur, jf. utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b.

Flertallet har tatt utgangspunkt i at vurderingen normalt skjer på bakgrunn av en individuell vurdering av den enkelte sak, og at det – som et utgangspunkt - må foreligge en ekstrem situasjon av generalisert vold for at den generelle sikkerhetssituasjonen i seg selv skal tilsi at vilkårene for å ha rett til beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b er oppfylt. Det vises til omtalen av rettskildebildet ovenfor, herunder de prinsipper som Mogadishu I-IV la til grunn som rammer for tolkningen av § 28 første ledd bokstav b, pkt. 1.2, og de generelle føringer for tolkningen av EMK artikkel 3 i slike saker som omtalt under pkt. 1.3.

UNHCRs anbefalinger er en viktig rettskilde, men ikke bindende for norsk praksis. UNHCRs anbefalinger pr. i dag fremkommer av et «Position on Return», og ikke i form av «Eligibility Guidelines», hvor UNHCR normalt i større grad gir føringer og anbefalinger for den rettslige forståelsen av retten til beskyttelse etter flyktningkonvensjonen og «subsidiary protection».  Basert på en blandet vurdering av sikkerhetsfaktorer og humanitære forhold fraråder UNHCR i sitt «Position on return» enhver retur til Irak for øyeblikket. UNHCR uttaler at det er sannsynlig at mange som flykter fra Irak kan være (are likely to be) omfattet av retten til beskyttelse etter flyktningkonvensjonen, eller – dersom de etter en individuell vurdering ikke anses å fylle vilkårene i konvensjonen – ha rett på subsidiær beskyttelse. Det gis imidlertid ingen klare føringer i retning av at enhver asylsøker fra Irak, herunder Bagdad, har folkerettslig krav på beskyttelse etter flyktningekonvensjonen eller lignende beskyttelsesinstrumenter.

Uten at det har hatt betydning for flertallets avgjørelse, vurderes anbefalingene å ha noe mindre rettskildemessig vekt for den vurdering Stornemnda her skal foreta, enn om de var kommet i form av f.eks. «Eligibility Guidelines» med klare føringer for forståelsen av flyktningkonvensjonen eller andre beskyttelsesinstrumenter.

Flertallet har merket seg at det ikke gis føringer i praksis fra EMD som tilsier at sikkerhetssituasjonen i Bagdad i seg selv utløser rett til ekstraterritorielt vern etter EMK art. 3, eller at dagens situasjon på generelt grunnlag tilsier at retur til Bagdad er i strid med Norges internasjonale forpliktelser etter EMK artikkel 2 og 3. Det vises til gjennomgangen ovenfor av EMDs praksis.

Hva gjelder praksis innen EU-området, er det ikke avgitt uttalelser eller avsagt dom i EU-domstolen som går i slik retning. Det foreligger heller ingen ensartet praksis innenfor EU-området som tilsier at statusdirektivet artikkel 15 c) generelt anses å komme til anvendelse overfor irakiske asylsøkere, heller ikke asylsøkere fra Bagdad. Det vises til gjennomgangen ovenfor av relevant statspraksis.

Det foreligger således ikke et ensartet rettskildebilde som tilsier at den generelle sikkerhetssituasjonen i Bagdad utløser en folkerettslig rett på beskyttelse for enhver asylsøker fra Bagdad.

Når det gjelder den konkrete vurderingen av situasjonen i Bagdad, viser flertallet til landinformasjonen som er gjennomgått ovenfor.

Flertallet understreker at sikkerhetssituasjonen i Bagdad er svært alvorlig. Det var en klar forverring av situasjonen fra 2013 til 2014, med en nær dobling av antall drepte og en betydelig økning i antall sårede fra det ene året til det andre. Situasjonen fra 2014 og frem til i dag er ikke forverret. Andelen drepte og skadde ligger hittil anslagsvis på omtrent samme nivå som fjoråret, kanskje noe lavere.

Voldsbildet er i stor grad det samme som tidligere. Volden rammer vilkårlig. IS’ asymmetriske voldsbruk synes å være rettet så vel mot myndighetsmål som sivile, gjennom angrep i hovedsakelig sjiadominerte bydeler. Den sekteriske karakteren av volden er bekymringsfull, og det anses bekymringsfullt at sivile til en viss grad også synes å være direkte mål for aksjoner fra IS. Sjiamilitsenes aksjoner synes videre å ramme sivile sunnimuslimer på en vilkårlig måte. Omfanget her er imidlertid ikke på samme nivå. Det er videre bekymringsfullt at irakiske myndigheter i liten grad synes å ha evne og til dels å ha vilje til å beskytte egne borgere, noe som også synes å påvirke voldsnivået i byen. Flertallet tar derfor utgangspunktet i opplysningene og vurderingene fra Landinfo og deres kilder, som tilsier at volden rammer relativt vilkårlig, og ingen grupper er mer utsatt enn andre.

Når volden rammer vilkårlig og bredt, og ingen grupper synes mer utsatt enn andre, er det naturlig at det også ses hen til innbyggerantallet i byen ved vurderingen av om det foreligger en reell risiko for at enhver som oppholder seg i byen skal miste livet eller bli utsatt for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling.

Tallene på drepte og skadde varierer, og det må tas høyde for underrapportering. Det bemerkes dog at tilgangen på informasjon fra Bagdad er relativt god. Ulike kilder gir noe ulike anslag og tall, men anslagene er likevel et godt utgangspunkt og gir en indikator på omfanget.  Flertallet tar derfor utgangspunkt i tallene fra UNAMI, IBC og Musings, som er referert en rekke steder i tilgjengelig landinformasjon, både i Landinfos rapporter og f.eks. UK Country Information and Guideance Iraq: Security situation in Bagdad, Southern Governorates and the Kurdistan Region of Iraq, april 2015.

For 2014 og med utgangspunkt i et innbyggerantall på ca. 6,6 mill. mennesker for Bagdad, utgjorde dødstallene ca 0,07 % av den totale befolkningen, og antallet skadde ca 0,18 %. (utgangspunkt: IBCs tall på døde, Musings tall på skadde – begge høyeste anslag). Antallet døde representerer ca. 73 døde per capita (100 000 innbyggere) i 2014, et nivå som kan sammenlignes med statistikk på drapstall per capita fra de mest voldelige byene f.eks. i Sør-Amerika, eksempelvis i Honduras, Venezuela og Mexico.

Til tross for sikkerhetssituasjonen og omfanget av voldshandlinger, antall døde og skadde, fremstår imidlertid ikke byen som fullstendig lovløs eller som i en borgerkrigslignende tilstand. Det pågår ikke regulære kamphandlinger mellom IS og den irakiske hæren og deres støttespillere i byen.

Irakiske myndigheter har politiske og administrativ tilstedeværelse i byen og - i det vesentlige – faktisk og politisk kontroll over byen. Videre er det en internasjonal tilstedeværelse i byen i form av diplomatisk representasjon fra andre land og ulike hjelpe- og humanitære organisasjoner, herunder en rekke FN-organisasjoner.

Tatt i betraktning situasjonen, går dagliglivet sin gang. Infrastruktur, offentlige tjenester i form av utdannings- og helsetjenester, forretningsliv og markeder mv. er i funksjon. Helsetilbudet er dårlig sett i norsk målestokk, men bedre enn i øvrige deler av Irak. Byen har ifølge landinformasjonen tilgang på nødvendige varer og tjenester, herunder mat, vann og medisiner, det siste av varierende kvalitet. Flyplassen fungerer og hovedveiene øst og sør ut og inn av byen er under myndighetskontroll og tilgjengelige, herunder er det tilgjengelig veiforbindelse bl.a. til Iraks hovedhavn, som bidrar til å sikre forsyninger. Befolkningen går på jobb, sender barna på skole, oppsøker markeder, kjøpesentre, forretninger, restauranter og kafeer. Etter opphevelsen av portforbudet benytter befolkningen byens tilbud også på kveldstid. Det er vanskelig å ta seg fra en del av byen til en annen på grunn av sjekkpunkter og veisperringer i den forbindelse. Det rapporteres om brudd på menneskerettighetene i forbindelse med kontroller på slike sjekkpunkter, men det må her også tas i betraktning at kontrollpostene også fungerer som et forsøk fra irakiske myndigheter på å ivareta sikkerheten for befolkningen.

Byen har mottatt store flyktningstrømmer fra andre deler av Irak. Omfanget av personer som forlater Bagdad vurderes imidlertid relativt sett som lite i forhold til byens størrelse og de flyktningstrømmer man ser andre veien. Det er også uklart hvilke beveggrunner de som har forlatt byen har og har hatt. Ifølge tilgjengelig landinformasjon bidrar både sivilbefolkningen, myndigheter og internasjonale og lokale hjelpeorganisasjoner i bistanden til internflyktningene.

Etter flertallets vurdering gir også disse forhold samlet sett en indikasjon på, og er et symptom på, sikkerhetssituasjonen og risikonivået for innbyggerne i byen generelt. 

For så vidt gjelder en mer fremtidsrettet vurdering av situasjonen, bemerker flertallet at utgangspunktet for den rettslige vurderingen er en nåtidsvurdering. Situasjonen skal vurderes i lys av informasjon om dagens situasjon i Bagdad og en eventuell forutsigbar utvikling i lys av denne, f.eks. ved at det tas i betraktning eventuelle kjente negative trender i utviklingen. Det kan likevel ikke tas høyde for enhver potensiell eller teoretisk mulighet for en endring av nåtidsforholdene til det vesentlig verre.

Flertallet bemerker at omfanget av dødsfall og sikkerhetshendelser ikke synes vesentlig endret fra 2014 og gjennom de første halvår av 2015. Hittil i år tyder ikke utviklingen på en forverring, men så langt på en mindre nedgang i antallet drepte sammenlignet med siste halvår i 2014. Som eksempel rapporterte IBC om 1292 drepte pr. april 2015, noe som tilsvarer ca. 3 900 drepte i 2015 ved et tilsvarende omfang ut året. Totalantallet for 2014 var ifølge IBC 4 767 drepte.

Frykten for at IS skulle forsøke å overta byen, som særlig rådet etter overtakelsen av Mosul sommeren 2014, har ikke slått inn. Riktignok har IS i den senere tid tatt kontroll over Ramadi by i Anbar provins. Samtidig har de tapt noe terreng i Abu Graib. Videre har de tapt kontrollen over Tikrit og hatt andre tilbakeslag. Situasjonen er fluktuerende, slik den har vært over tid. Slik flertallet vurderer det, foreligger det ut fra dagens situasjon ingen konkrete eller klare holdepunkter for at IS vil forsøke å overta kontrollen over Bagdad med det aller første. Selv om en slik utvikling ikke kan utelukkes, vurderes muligheten for en slik utvikling ut fra dagens situasjon fortsatt å være mer av teoretisk karakter.

Flertallet understreker at vurderingen er gjort ut fra en nåtidsvurdering av sikkerhetssituasjonen i Bagdad. Fremtidige vurderinger av andre saker må skje på bakgrunn av den til enhver tid rådende informasjon om sikkerhetssituasjonen. Det må foretas en individuell vurdering i den enkelte sak, der alle kjente risikofaktorer, herunder så vel den generelle sikkerhetssituasjonen som den enkelte søkerens individuelle situasjon, tas i betraktning. I helhetsvurderingen bør det vurderes om det foreligger forhold ved personen som eventuelt tilsier en økt risiko på individuelt grunnlag, i lys av personens alder, kjønn, helse eller uførhet, familiesituasjon, etnisitet, religiøs tilhørighet eller yrke.

På denne bakgrunn og etter en helhetsvurdering av kjente generelle risikofaktorer, finner flertallet at sikkerhetssituasjonen i Bagdad pr. i dag ikke er av en slik ekstrem karakter at det utløser folkerettslig rett på beskyttelse etter EMK art. 3 for enhver som er hjemmehørende i byen.

Følgelig finner flertallet at klageren ved en retur til Bagdad ikke står i reell risiko for å miste livet eller bli utsatt for overgrep for øvrig som nevnt i § 28 første ledd bokstav b, alene som følge av den generelle sikkerhetssituasjonen i byen. Vilkårene for å anse klageren som flyktning på dette grunnlaget er derfor ikke tilstede.

3.2 Mindretallets votum og vurdering

Mindretallet, bestående av 2 stornemndmedlemmer, har kommet til en annen konklusjon, og mener at sikkerhetssituasjonen i Bagdad er av en slik karakter at enhver som returneres dit eller oppholder seg i byen står i reell risiko for å miste livet eller å bli utsatt for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling, jf. utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b.

Begrunnelsen er som følger:

Mindretallet mener flertallet undervurderte risikoen for eskalering av konflikten. Frontlinjene står i dag 3 mil på utsiden av byen og hva som skjer i forhold til ISIS er vanskelig å avgjøre, selv om ISIS ikke vil kunne ta over byen vil et angrep medføre stor fare for innbyggerne. Det at voldsnivået er høyt, med over 11000 skadede (og mange ekspertkilder peker på at tap er underrapportert), medfører også stor risiko for innbyggeren og viser at vold rammer vilkårlig, og kan ramme alle. Politiet skisseres som ueffektivt og dels kontrollert av shiamilitser. Dette gjør at mindretallet mener at UNHCRs anbefalinger skulle vært fulgt. Mindretallet mener at det er fordelaktig at UNHCR og Norges praksis koordineres, noe som også har blitt utrykket i sakspapirene.

3.3 Stornemndas konklusjon:

Med 5 mot 2 stemmer finner stornemnda at den generelle sikkerhetssituasjonen i Bagdad ikke er av en slik karakter at vilkårene for å anse klageren som flyktning etter utlendingsloven § 28 første ledd b er oppfylt.