Utlendingsnemnda (UNE) viser til departementets brev 26.05.2017 med invitasjon til å komme med synspunkter på forslagene til Særdomstolsutvalget. Synspunktene våre gjelder utelukkende forslag knyttet til utlendingsfeltet.
1. Særdomstol for utlendingssaker?
UNE har ikke noe syn på om UNE fortsatt skal være en klageinstans, eller om det skal opprettes en særdomstol på utlendingsrettens område. Vi har heller ikke gått inn på hvordan en eventuell domstol bør organiseres. UNE stiller seg selvsagt til disposisjon hvis departementet senere ønsker bidrag knyttet til videre utredning om en domstolløsning.
Vedlagt følger brev fra UNE til Særdomstolsutvalget 22.08.2016. Brevet var ment å gi faktisk informasjon slik at utvalget skulle få et best mulig grunnlag for sine vurderinger. Vi antar at brevet i noen grad også kan være interessant for departementet.
2. Forholdet til forvaltningslovutvalget
I sitt mandat har Forvaltningslovutvalget fått i oppdrag å «utarbeide en forståelig og praktikabel lov som gir grunnlag for en god saksbehandling som ivaretar borgernes ... rettssikkerhet og tillit til forvaltningen, og som samtidig legger til rette for effektivitet og demokratisk styring innenfor rammen av ulike organisasjonsformer» (pkt. 2.1). Utvalget har fått frist til 01.02.2019 med å legge frem forslag, som blant annet skal «bidra til forenkling ved at behovet for saksbehandlingsregler i særlovgivning reduseres» (pkt. 2.3).
Etter vårt syn vil det være uheldig å gå videre med forslag til nye, generelle saksbehandlingsregler på utlendingsrettens område, uten at dette sees i sammenheng med utvalgets vurderinger og offentlig forvaltning ellers. Regelverk er jo resultat av en avveining av kryssende hensyn og behov. Særlovutvalget har tatt utgangspunkt i de samme hensynene som Forvaltningslovutvalget skal styre etter. Vi vil anbefale at videre vurderinger utstår til Forvaltningslovutvalget har lagt frem sine forslag. Etter vårt syn er det behov for en bred vurdering som dette utvalget forventes å foreta, men som ikke inngikk i Særdomstolsutvalgets mandat. Særdomstolsutvalget skulle nettopp ikke utrede endringer innenfor dagens ordning, se under.
3. Flere særregler for UNE? Noen synspunkter
Særregler for UNE bør etter vårt syn uansett begrunnes i spesifikke utlendingsrettslige hensyn og forhold, og først og fremst knytte seg til den behandlings- og avgjørelsesformen som er spesiell for UNE, nemlig nemndmøter. Særdomstolsutvalget har imidlertid foreslått regler som skal gjelde generelt, og som i liten grad er knyttet til spesifikke utlendingsrettslige forhold. Med det store antallet saker som UNE behandler, kan endringer i regelverk få store konsekvenser for effektiviteten og saksbehandlingstiden. Slike endringer må derfor vurderes særlig nøye.
Det står i mandatet at utvalget ikke skal «utrede mulige endringer innenfor dagens ordning med et forvaltningsorgan som klageinstans» (s. 18). Utvalgets forslag til nye bestemmelser innenfor dagens ordning er, etter det vi har forstått, begrunnet med at endringer er en forutsetning for utvalgets konklusjon om ikke å foreslå en særdomstol. Forslagene er imidlertid ikke utredet nærmere, og de omtales som en skisse i pkt. 2.4.
En utlendingsnemnd kan innrettes slik at den i større eller mindre grad har likhetstrekk med de ordinære domstolene. Et slikt likhetstrekk vil være klageorganets uavhengighet. Vi minner om at UNE i utlendingsloven omtales som et uavhengig klageorgan. Uavhengigheten er til for å verne om klagernes rettssikkerhet, ved at UNE i enkeltsakene er ubundet av førsteinstansen UDI og av politiske myndigheter. Utfallet i den enkelte sak skal ikke bero på politisk inngripen i enkelttilfeller. En formalisert uavhengighet kan også ha betydning for tilliten til klageorganet, både fra klagerne og deres hjelpere og fra allmennheten.
UNE er fortsatt uavhengig i enkeltsaker. Vi ser imidlertid at lovendringen som ga departementet adgang til å gi UNE generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse, har ført til at UNE ikke lenger oppfattes som et uavhengig klageorgan av mange i den offentlige debatten. Instruksjonsadgangen innebærer jo en begrensning i UNEs uavhengige rolle sammenlignet med domstolene, som jo ikke er underlagt instrukser om hvordan lover og forskrifter skal fortolkes. Vi merker oss utvalgets omtale av UNE som uavhengig og med domstollignende trekk, og påpekningen av at domstoler ikke kan styres via instrukser. Dette mener utvalget også må gjelde en eventuell forvaltningsdomstol. Enten departementet vil gå videre med en domstolløsning eller ikke, mener vi det er naturlig at UNEs uavhengige rolle får oppmerksomhet i oppfølgingen av utvalgets rapport, inkludert spørsmålet om instruksjonsadgangen bør videreføres eller reverseres.
Hvis instruksjonsadgangen i utlendingsloven videreføres, og denne adgangen faktisk benyttes i stor utstrekning eller i detaljert form, vil UNEs rolle gradvis endre karakter. Uavhengigheten vil da settes under press. Dette kan få betydning for omverdens syn på UNE og være særlig problematisk i forhold til norske forpliktelser etter Dublin-regelverket.
Når det gjelder nemndmøter, er det etter vårt syn større rom for endringer. UNE har i ulike sammenhenger anbefalt at prosessregler inntas i forskriftsverket. Vi har da særlig tenkt på gjennomføring av nemndmøter og nemndlederens prosessledelse. Vi står til disposisjon i en eventuell videre prosess om denne type regler. Uansett gir utvalgets utredning grunn til å se kritisk på egen virksomhet, særlig graden av kontradiksjon og muntlighet, med tanke på forbedringer innenfor gjeldende regelverk. Dette er spørsmål som UNE nå vurderer.
4. Det faktiske grunnlaget for utvalgets forslag om endring i dagens ordning
Vi har merket oss at departementet vil vurdere utvalgets forslag sammen med forslag og innspill knyttet til NOU 2010: 12 Ny klageordning for utlendingssaker. I høringsuttalelsen vår 30.09.2011 til klagesaksutvalgets utredning del IV om fremtidig klagebehandling og styringsforhold, påpekte vi at utvalget ikke hadde foretatt noen evaluering av UNE. Dette var i tråd med mandatet.
Særdomstolsutvalget har heller ikke foretatt noen evaluering av UNE. Utvalget har gjennomgått tidligere vurderinger og undersøkelser, bl.a. ulike bruker- og tillitsundersøkelser (s. 301 flg.). Slike undersøkelser er beheftet med usikkerhet. Det er vår antagelse at en parts tillit til et organ påvirkes av utfallet av saken. Som klageinstans vil innvilgelsesandelen nødvendigvis være relativt lav, og langt lavere enn for UDI. Det er derfor naturlig at UDIs brukere synes å ha mer tillit enn brukerne av UNE (s. 302 i utredningen). I en ny undersøkelse fra 2017 svarte for øvrig 58 % av de spurte at de har svært stor eller ganske stor tiltro til utlendingsmyndighetene.
Utvalget har også en rekke steder vist til synspunkter fra Advokatforeningen, særlig foreningens aksjons- og prosedyregruppe i utledningsrett, og ulike organisasjoner, se f.eks. i pkt. 31.2 og pkt. 33.7.4. Som departementet er kjent med, mener UNE at sluttrapporten fra Advokatforeningen er misvisende og ikke gir en virkelighetsbeskrivelse som er dekkende.
Se også kronikken om rettssikkerhet i UNE.
Vi stusser også over enkelte synspunkter i brevet 11.10.2016 fra ulike organisasjoner, som utvalget henviser til flere steder. Det gjelder blant annet uttalelsen om at «det store flertallet av advokater som jobber med utlendingssaker, ikke anser rettssikkerheten under dagens klageordning som adekvat». UNE har ikke hatt anledning til å kommentere brevet. Utsagnet harmonerer uansett dårlig med brukerundersøker overfor advokater som har møtt i nemndmøter (s. 302 i utredningen).
Utvalget har etter vårt syn et usikkert grunnlag for sine vurderinger og forslag på utlendingsrettens område. Når det er sagt, er vi selvsagt enig i at det er et problem i seg selv at noen aktører på vårt felt ikke oppfatter saksbehandlingen som tilfredsstillende. Mandatet til utvalget fremhever uttrykkelig oppfatning om rettssikkerhet, særlig i asylsaker. Dette dekker altså den opplevde (subjektive) rettssikkerheten, ikke bare den reelle. Utredningen må etter vårt syn leses med dette for øyet.
5. Muntlighet i UNE
UNE praktiserer først og fremst muntlighet i form av nemndmøter med personlig fremmøte. UNEs beslutningstakere forsøker lojalt å praktisere regelverket for slike møter ved at det besluttes nemndmøter ved tvil om utfallet av en sak. Personlig fremmøte reguleres som kjent av utlendingsforskriften § 16-12. Møtene konsentreres rundt de spørsmålene og temaene som reiser tvil. Er det politisk ønske om mer muntlighet i form av flere nemndmøter, kan dette naturlig gjennomføres ved endring i lov og forskrift. UNE er positiv til en slik regulering.
UNE har også erfaring med enkelte møter utenom disse nemndmøtene, med samtaler per telefon eller via skype. Det kan gjelde klageren selv, en referanseperson eller særlig barn som blir berørt av en sak. Dette er saksforberedende møter ut fra UNEs behov for å opplyse saken, for å sikre kontradiksjon eller fordi noen ber om det - særlig berørte barn. Dette er i tråd med forvaltningsloven og FNs barnekonvensjon. Vi er i utgangspunktet positive til flere slike møter, forutsatt at det ikke undergraver ordningen med nemndmøter.
Vi gjør oppmerksom på at alle møter og samtaler krever ekstra arbeid både i forkant og i etterkant, i tillegg til administrativ tilrettelegging slik som innkalling, møterom og tolking. Bruk av tolk vil føre til ekstra kostnader.
Hvis departementet ønsker at UNE skal avholde flere slike møter ut fra hensynet til tillit/legitimitet eller (opplevd) rettssikkerhet, er det hensiktsmessig med en endring i regelverket. Utvalgets forslag mener vi imidlertid ikke er godt. Kriteriet om «behandlingsmøter» når nemndlederen finner det «hensiktsmessig», er unødvendig. Dette er jo dagens ordning. Kriteriet om at det skal avholdes møter når klageren krever det og «nemndleder anser at det er av vesentlig betydning for utlendingen å få uttale seg eller fremføre et bevis muntlig i saken», vil være svært vanskelig å praktisere. Det vil også åpne for forskjellsbehandling. Skal møterett regelfestes, må en regel spisses vesentlig. Dessuten må konsekvensene utredes og ulike hensyn veies mot hverandre. Vi vil i denne sammenhengen peke på at rask behandling av en sak - der utfallet ikke er tvilsomt, slik nemndlederen vurderer det - også kan sies å være et aspekt ved rettssikkerheten.
Utvalget synes særlig å ha tatt utgangspunkt i asylsaker. For ordens skyld minner vi derfor om at alle asylsøkere gjennomfører et asylintervju (minst ett) med UDI, og vanligvis også en politiregistrering ved ankomsten til Norge. Graden av muntlighet i UNE må etter vårt syn sees i lys av hele prosessen i utlendingskjeden.
6. Kontradiksjon i UNE
UNE praktiserer kontradiksjon i tråd med reglene i forvaltningsloven. Beslutningstakerne treffer ikke avgjørelser ut fra et faktum som klageren ikke er kjent med. Kommer det nye faktiske forhold i saken, for eksempel uttalelser fra utenforstående som har betydning for utfallet, vil klageren bli gjort kjent med det og få anledning til å uttale seg. Dette er et grunnleggende prinsipp for all offentlig saksbehandling.
UNE har blitt kritisert for manglende kontradiksjon knyttet til springende punkter i avgjørelsesgrunnlaget. Dette er «nye avgjørende ting», innbragt i saken fra UNE og vektlagt av UNE, «uten at klager har fått mulighet til å kunne gi uttrykk for sitt syn». Se s. 353 i utredningen. Det vises til skifte av vurderingstema i forhold til UDI, vektlegging av andre forhold, eller argumentasjon knyttet til landrapporter som klageren ikke har sett. Dette må vi kommentere:
Landinformasjon står som kjent ofte sentralt i saker om beskyttelse, og også i en del andre saker. Dette er spesielt for utlendingsfeltet. Generell kunnskap og land, folk og kultur regnes ikke som faktum i en sak, men er et viktig bakteppe, og en viktig premiss, for mange avgjørelser. Dagens regelverk krever ikke at slik generell kunnskap tilflyter en part. Det er heller ikke mulig å gjennomføre. Men landrapporter er nå i all hovedsak offentlige og publiseres blant annet på nettstedet til Landinfo. Dette er velkjent for profesjonelle aktører på asylfeltet. Vi har nylig lansert nye nettsider, der hensynet til åpenhet og brukervennlighet har stått sentralt. Nettsidene www.une.no lenker derfor til en rekke sentrale landrapporter. Vi mener selv at det er enkelt å finne frem på sidene.
I nemndmøter (i alle fall i asylsaker) vil som regel landrapporter mv. inngå som en del av dokumentasjonen til nemnda. Dette vil stå tydelig i dokumentlisten som utarbeides i forkant av møtet, og som parten skal få kopi av ved møtets begynnelse. Ofte møter en landrådgiver, og parten får da anledning til å stille direkte spørsmål. Landrådgiveren må forlate møterommet senest samtidig med parten. I nemndsaker med personlig fremmøte, altså i tvilsomme saker, mener vi derfor at parten er godt kjent med nemndas landfaglige grunnlag for avgjørelsen. I den grad spesifikk landinformasjon er en del av sakens dokumenter, vil klageren få tilsendt dette i forkant av møtet, på linje med annen ny saksinformasjon.
Vi er imidlertid åpne for å vurdere mulighetene for enda mer åpenhet og forutsigbarhet i nemndmøtesaker, for eksempel ved at UNE på forhånd opplyser parten om hva slags landinformasjon nemndmedlemmene mottar før nemndsamlingen.
Når det gjelder skifte av vurderingstema i forhold til UDI, holder UNE seg selvsagt alltid til «saken». Det er denne som setter rammen for hva UNE kan ta hensyn til. En anførsel om behov for beskyttelse vil for eksempel handle dels om troverdigheten av forklaringen, og dels om risikosituasjonen ved en retur. Etter forvaltningsloven kan UNE ta hensyn til nye forhold og også avgjøre saken på et annet rettslig grunnlag enn UDI. Dette forutsetter selvsagt at saken er godt nok opplyst for å treffe en forsvarlig avgjørelse. Også dette er sentralt i all offentlig forvaltning. UNE kan altså i utgangspunktet ta stilling til alle sider ved en sak, uavhengig av avgjørelsesform. Normalt vil UNE bare vurdere de sidene av en sak som har avgjørende betydning. Noen ganger er dette de samme momentene som sto sentralt i UDI, andre ganger ikke. Vi kan ikke se at dette skulle være særlig problematisk i den skriftlige saksbehandlingen, som er den helt dominerende avgjørelsesformen UNE. I nemndsaker med personlig fremmøte vil saken gjerne omhandle troverdighet i tillegg til andre temaer. I vårt interne regelverk heter det at nemndlederen må «vurdere» å varsle parten om hovedtemaet i saken. Det er slett ikke alltid det er et hovedtema i en sak slik at varsling kan være aktuelt, idet det gjerne er mange forhold som blir belyst. Hvis en sak er formelt avgrenset etter utl. § 16-11, skal parten varsles om hva som blir temaet i saken.
Det som imidlertid kan være diskutabelt, er om UNE skal kunne behandle helt nye spørsmål som UDI ikke har tatt stilling til. Dette gjelder for eksempel anført konvertering etter UDIs avslag og anført homofili. Videre gjelder det omgjøringssaker med nye, vesentlige omstendigheter slik som alvorlig sykdom, hensynet til barn og politisk aktivitet. Hensynet til en fullverdig toinstans-behandling tilsier at i alle fall en del slike saker behandles av UDI i første instans. Hensynet til effektivitet tilsier imidlertid at dagens praksis videreføres.
Utvalget har konkret foreslått at «de faktiske omstendigheter som avgjørelsen bygger på, ... i hovedsak [må] ligge innenfor det som er fremhevet i saken for UNE». Det er uklart for oss hva som ligger i dette. En slik regel gjelder for sivile saker i tvisteloven, men passer ikke inn i UNEs forvaltningsspor. Forslagene er ment å være en generell regel, ikke bare knyttet til nemndmøter med personlig fremmøte, der parallellen til domstolene er tydelig. Det er vanskelig å kommentere et slikt forslag som ikke er nærmere utredet og som er såpass uklart. Vi antar at en regel langs disse linjer i alle fall vil føre til langt mer korrespondanse med klagerne og tilbakesending av flere saker til UDI. Dette vil igjen få konsekvenser for UNEs effektivitet.
Vi går ikke nærmere inn på dette forslaget, men stiller oss til disposisjon hvis departementet vil gå videre med det.
Med hilsen
Ingunn-Sofie Aursnes
direktør
Camilla Wohl Sem
nemndleder