By Marianne Jakobsen, direktør i Utlendingsnemnda
Justis- og beredskapsdepartementet har hatt på høring forslag til endringer i saksbehandlingen i UNE.
Utlendingsnemndas (UNEs) høringssvar finner du her. Høringsbrev, høringsnotat og svar fra andre høringsinstanser kan leses på regjeringen sine sider (ekstern lenke).
Jeg håper høringen har engasjert og at regjeringen har fått mange gode innspill til hvordan saksbehandlingen i UNE bør være. For det er gjennom lov og forskrift Stortinget og regjeringen kan styre UNE.
I en samtale om endringer i UNE tror jeg det er fornuftig å trekke et tydelig skille mellom hvordan sakene blir behandlet, og vilkårene for å gi oppholdstillatelse eller å treffe andre vedtak som utvisning eller tilbakekall. Det første er vårt ansvar å følge opp i samsvar med regelverket– det siste ligger til Storting og regjering.
Jeg skal skissere noen alternativer til hvordan UNE kan styres gjennom endringer i lov og forskrift på temaer som har vært oppe i samfunnsdebatten om UNE og UNEs virkemåte. Men først vil jeg si noe om hvordan UNEs rolle som uavhengig klageorgan spiller inn i saksbehandlingen, som vi – og jeg som direktør – har ansvar for.
Det er UNEs nemndledere og nemnder som har rett og plikt til å tolke loven og utøve skjønn der reglene åpner for skjønnsutøvelse. De bruker da reglene på konkrete enkeltsaker. De skal treffe det vedtaket de mener er mest korrekt på et rent faglig grunnlag. UNEs nemndledere og nemndmedlemmer har den samme selvstendigheten i sin vedtaksfatning som dommerne har i domstolene. UNEs direktør kan ikke instruere en nemndleder eller nemnd om utfallet i en enkelt sak, på samme måte som en domstolsleder ikke kan instruere dommere. Om noen er misfornøyd med et vedtak, er det ingen mulighet til «omkamp» ved å gå til direktøren i UNE eller ved å be regjeringen om å gripe inn. Da UNE erstattet det daværende Justis- og politidepartementet som klageorgan i 2001, var en del av begrunnelsen at et uavhengig organ med selvstendige beslutningstakere ville styrke rettssikkerheten og øke tilliten til vedtakene. UNEs nøytrale beslutningstakere skal ikke ta utenforliggende hensyn eller forskjellsbehandle som følge av reaksjoner i samfunnsdebatten.
Som UNEs direktør har jeg likevel et ansvar for at saksbehandlingen generelt er forsvarlig og at UNE treffer vedtak i samsvar med lov og forskrift. Jeg kan gi interne generelle retningslinjer om saksbehandlingen, som nemndledere og nemnder må anvende på konkrete saker. Men disse retningslinjene må være i samsvar med lover og forskrifter og respektere beslutningstakernes selvstendighet i vedtaksfatningen.
I UNE blir sakene forberedt av et sekretariat. Det er mitt ansvar at sekretariatet følger forvaltningslovens krav til saksbehandlingen og gir gode faglige råd til nemndlederne. UNE har også flere interne tiltak for å sikre lik behandling av likeartete saker. Vi beskriver praksis i praksisnotater, og vi har faglige møteplasser der saksbehandlere og nemndledere diskuterer praksis og problemstillinger som gjelder flere saker.
Saksbehandlingen i UNE følger altså kravene i forvaltningsloven og i utlendings- og statsborgerloven. Vi ser likevel at det en gang iblant kommer til dels sterke reaksjoner mot saksbehandlingen eller utfallet i enkeltsaker. Noen ganger kan slike reaksjoner bygge på misforståelser eller mangelfull informasjon, eller skyldes at en ønsker andre regler og terskler for opphold i Norge. Andre ganger kan et vedtak være diskutabelt også i forhold til reglene som gjelder. Det er uansett ikke til å unngå at UNE treffer vedtak som en del vil oppfatte som strenge når også regelverket blir oppfattet som strengt.
Jeg synes åpenhet, debatt og et kritisk blikk på den jobben vi gjør er bra. Det er en del av demokratiet og gjør at UNE må være skjerpet i saksbehandlingen. Jeg skulle allikevel ønske meg at både debatten og kritikerne hadde gjort et tydeligere skille mellom hva UNE har ansvar for og hva Stortinget og regjeringen har ansvar for – jeg tror diskusjonen hadde blitt bedre av det. I det følgende vil jeg kommentere noen områder fra samfunnsdebatten.
1. Antall nemndmøter
Etter dagens regler skal en sak avgjøres av en nemnd dersom den har tvilsspørsmål av betydning for vedtaket, mens andre saker kan avgjøres uten nemndbehandling. Det er opp til nemndleder å treffe beslutningen om avgjørelsesform i en konkret sak.
UNE blir fra tid til annen kritisert for at de klart fleste sakene hos oss blir avgjort uten nemndmøte. Andre ganger mottar vi kritikk om avgjørelsesformen i enkeltsaker. Regelverket inneholder ingen regel som tilsier at et flertall av sakene skal avgjøres i nemnd. Begrepet «Utlendingsnemnda» har kanskje gitt urealistiske forventninger om at et stort antall saker vil bli avgjort av en nemnd på flere personer. Tilsvarende kan begrepet «domstol» eller «forvaltningsdomstol» gi urealistiske forventninger om hvordan en sak vil bli behandlet der. Erfaringer fra andre land tilsier at mange saker nok vil gå uten muntlige forhandlinger og bli avgjort av én dommer også om klageorganet tituleres «domstol».
Antall nemndsaker må sees i en større sammenheng: Som et eksempel kan jeg nevne at UDI de senere år har gitt oppholdstillatelse til mer enn 70 prosent av asylsøkerne, mens UNE har gitt tillatelse til 16-17 prosent av asylsakene vi har behandlet de siste to år. I asylsakene har UNE hatt 10-14 prosent nemndmøter de siste to årene. Antall saker med vesentlige tvilsspørsmål kan altså ses i sammenheng med at det er forholdsvis få asylsøkere som ender med avslag etter vedtak i både UDI og UNE.
Vi ser at når hovedkriteriet for nemndmøte er om en sak har tvilsspørsmål av betydning for utfallet, så blir et fåtall av sakene avgjort i nemndmøte. Stortinget eller regjeringen kan i lov eller forskrift gi regler som vil gi flere nemndmøter, slik regjeringen nylig gjorde i konvertittsaker (ekstern lenke) og tidligere i saker om tilbakekall av statsborgerskap.
I vårt høringssvar har vi sluttet oss til departementets forslag om at en nemnd som hovedregel skal avgjøre saker etter tap i retten og kritikk fra Sivilombudet. Disse endringene vil likevel kun gjelde noen få saker. UNE har tidligere uttalt at vi som utgangspunkt er positive til en nærmere regulering av bruken av nemnd i lov eller forskrift, om det er politisk ønske om det. Se departementets høringsnotat side 11 (ekstern lenke).
2. Nemndleder avgjør om en sak skal i nemnd
I utlendingsforskriften § 16-7 står det: «Når annet ikke fremgår av loven, forskriften eller generelle retningslinjer, treffer nemndleder beslutningen om avgjørelsesform.»
Utlendingsforskriften § 16-9 (ekstern lenke) gir føringer for når en sak skal anses å by på vesentlige tvilsspørsmål. UNE har også interne retningslinjer om avgjørelsesform: IR-02: Avgjerdsformer i UNE - UNE.
I enkelte saker har det blitt vel så mye offentlig kritikk mot at en sak ikke har blitt avgjort av en nemnd, som mot selve utfallet av saken. Noen er også kritiske til at nemndleder selv beslutter avgjørelsesform. Etter dagens utlendingsforskrift § 16-11 fjerde ledd kan beslutninger om avgjørelsesform ikke påklages.
Da RH Knoff evaluerte UNE i 2003 (ekstern lenke), var vurderingen denne: «Det er likevel klart et rettssikkerhetsmessig problem at avgjørelsene om valg av behandlingsform ikke er underkastet noen form for forutgående eller etterfølgende kontroll, og at det neppe lar seg gjøre å etablere en slik kontroll uten at vesentlige deler av gevinsten ved denne forenklede beslutningsformen settes på spill.» (side 117).
Det vil altså neppe være praktisk å innføre klagemulighet over beslutninger om avgjørelsesform. Antakelig vil svært mange påklage en beslutning om at en sak kan avgjøres uten nemndmøte. En annen mulighet er å gjøre vurderingen av avgjørelsesform til en kollegial beslutning der flere nemndledere deltar. Dette vil være et forsinkende og fordyrende ledd i saksbehandlingen og vil også kunne oppleves som en inngripen i nemndleders beslutningsmyndighet etter forskriften. Det vil være mest ryddig og gi best autoritet om eventuelle nye ordninger rundt valget av avgjørelsesform kommer i lov eller forskrift. Inntil det eventuelt skjer, vil UNE forholde seg til de regler som gjelder i dag.
3. Lengeværende barn
Dagens regelverk legger opp til skjønnsmessige vurderinger av komplekse og motstridende hensyn i saker om lengeværende barn. Det er spesielt i de sakene som omfattes av det som i regelverket omtales som tungtveiende innvandringsregulerende hensyn. Etter UNEs praksis har flertallet av lengeværende barnefamilier fått oppholdstillatelse, og andelen omgjøringer økte da regjeringen for noen år siden endret utlendingsforskriften § 8-5.
Sterke menneskelige hensyn og barns tilknytning til Norge skal etter utlendingsloven § 38 avveies mot innvandringsregulerende hensyn når slike er aktuelle. I utlendingsforskriften § 8-5 står dette: «Som tungtveiende innvandringsregulerende hensyn etter denne bestemmelsen regnes blant annet om barnets foreldre aktivt har motarbeidet avklaring av egen identitet etter ankomst til landet, og om de har begått alvorlige straffbare handlinger.»
Vi ser likevel i samfunnsdebatten at en del forventer at innvandringsregulerende hensyn ikke skal ha betydning i saker om lengeværende barn, eller at UNE gjør noe kritikkverdig når nemndledere og nemnder vektlegger at foreldrene aktivt har motarbeidet avklaring av egen identitet. Men her er UNE altså pålagt å gjøre en avveining etter forskriften.
Dersom lovgiver ønsker at flere eller alle lengeværende barnefamilier bør få oppholdstillatelse, kan det være et alternativ å snevre inn skjønnsrommet i regelverket, eller gi nye presiseringer om vektingen mellom barnets tilknytning og tunge innvandringsregulerende hensyn. Noen ønsker seg også en absolutt tidsgrense for når en tilknytning alltid skal gi rett til oppholdstillatelse. Dette er en type endring politikerne kan gjøre, gjennom loven og forskriften.
4. Unge voksne
I enkelte saker ser vi at barn har oppholdt seg i Norge i flere år, og så har fylt 18 år når UNE skal svare på en ny omgjøringsanmodning (ønske om å få et tidligere avslag omgjort). I UNEs saksbehandling regnes personer over 18 år som voksne, i tråd med myndighetsalderen. Barnets beste er da ikke lenger et grunnleggende hensyn slik det er for mindreårige etter barnekonvensjonen og Grunnloven. Forvaltningspraksis spesifikt for barn er heller ikke styrende for avgjørelsen. Samtidig kan en ung voksen komme uheldig ut dersom en er i en situasjon hvor oppholdstillatelse kunne ha blitt gitt før 18-årsdagen, men hvor det blir avslag som følge av at avgjørelsen kommer etter 18-årsdagen.
Disse sakene er ofte komplekse, og UNE vil jobbe mer med disse problemstillingene. Den som ikke er fornøyd med UNEs vedtak og praksis i slike saker, kan ellers foreslå endringer i loven eller forskriften. Det kan for eksempel gis regler om betydning av alder på søknadstidspunkt versus vedtakstidspunkt eller betydningen av tilknytning opparbeidet som mindreårig etter at man har blitt voksen.
5. Retningslinjer for skjønnsutøvelse
Regjeringen kan gi generelle instrukser til Utlendingsdirektoratet, men ikke UNE, om lovtolkning og skjønnsutøvelse. Se utlendingsloven § 76 annet ledd (ekstern lenke). Et argument mot en slik instruksjonsadgang er at den kan støte mot UNE som et domstolliknende og uavhengig klageorgan. Det gjelder i hvert fall hvis det blir gjort i enkeltsaker.
En sentral skjønnsbestemmelse er regelen om oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter utlendingsloven § 38. Her skal sterke menneskelige hensyn avveies mot innvandringsregulerende hensyn. Innholdet i disse motstridende hensynene og vektingen mellom dem gir en terskel for innvandring til Norge utenom lovens ordinære regler.
Det er gjerne disse vedtakene det blir mest engasjement og offentlig debatt rundt, for eksempel saker som gjelder barns tilknytning. Stor offentlig interesse har det også vært i mange saker om utvisning av foreldre der utvisningen vil ramme barn. Også her har beslutningstakerne et skjønnsrom der synspunktene kan være ulike.
Regjeringen kan i dag bare påvirke UNEs praksis ved å endre utlendingsforskriften. Retningslinjer/instrukser kan imidlertid gi mer detaljert veiledning, dersom regjeringen skulle ønske dette.
Hvis Stortinget vil utrede en slik instruksjonsadgang, må også betydningen av UNEs rolle som et uavhengig klageorgan klargjøres. Et alternativ kan da være å avgrense instruksjonsmuligheten til kun å gjelde temaer under “forvaltningens frie skjønn”, det vil si den type skjønnsutøvelse som i utgangspunktet ikke kan overprøves av en domstol.
6. Amnesti eller stornemnd i spesielle saker?
Bør regjeringen kunne gripe inn i enkeltsaker etter et endelig vedtak fra UDI eller UNE? Noen vil mene at det ikke passer med en ordning med et uavhengig klageorgan og prinsippet om likhet for loven. Andre kan mene at regjeringen bør kunne gi oppholdstillatelse til hvem den ønsker, så lenge det ikke strider mot Stortingets lovgivning.
Fra tid til annen har regjeringen utstedt amnestier eller amnestiliknende ordninger, der personer med tidligere endelig avslag kan få oppholdstillatelse på nærmere betingelser. Nylig lanserte en politiker et forslag om at regjeringen også bør kunne gi amnesti i enkeltsaker. En mer forsiktig variant vil være at regjeringen kan bestemme at en avgjort sak skal behandles på nytt av UNE i stornemnd. I stornemnd deltar tre nemndledere og fire lekmedlemmer. Stornemnd treffer vedtak med presedensvirkning både for UDI og UNE.
Uansett må slike ordninger innføres av Stortinget/regjeringen dersom politikerne ønsker en slik mulighet. Som direktør i UNE ligger det ikke i min myndighet å «la nåde gå for rett» i enkeltsakene og overprøve vedtakene fra våre selvstendige beslutningstakere.
Både NOU 2010:12 om «Ny klageordning for utlendingssaker» (ekstern lenke) og NOU 2017:20 om «Særdomstoler på nye områder?» (ekstern lenke) bygget på fire ulike hensyn:
- Effektivitet
- Rettssikkerhet
- Legitimitet
- Politisk styring
Om en endring er begrunnet i ett av disse fire hensynene, blir spørsmålet konsekvensen for de øvrige. For eksempel kan saksmengden til UNE variere mye fra ett år til et annet. I 2020 mottok UNE 5635 saker, mens så sent som i 2016 var antallet nærmere 17000. Klageordningen bør kunne håndtere svingninger i sakstallet med realistiske budsjettendringer. Det vil være mer krevende å håndtere slike svingninger om langt flere saker skal avgjøres i nemnd enn i dag. Det vil også kunne føre til lengre saksbehandlingstider og belastninger for klagerne som følge av lengre ventetider. Å få svar innen rimelig tid er en del av rettssikkerheten.