By Camilla Wohl Sem
Kontradiksjon er en viktig side ved rettssikkerheten. Hva kontradiksjon handler om, og hvordan UNE ivaretar dette i saksbehandlingen, utdyper nemndleder Camilla Wohl Sem i denne fagartikkelen.
Som klageorgan skal Utlendingsnemnda (UNE) fatte korrekte vedtak og sikre at den enkelte har fått en rettssikker behandling av sin sak. Forvaltningsloven og utlendingsloven setter her en rekke krav til saksbehandlingen. En viktig side ved rettssikkerhetsbegrepet er det som kalles kontradiksjon. Enkelt sagt må den personen saken gjelder – parten eller klageren i UNEs språkbruk – få kjennskap til saken og mulighet til å si sin mening før den blir avgjort.
Hovedtemaet her er hvordan UNE etterlever disse kravene og ivaretar kontradiksjon i praksis. Artikkelen ser på om UNE kan fatte et vedtak på et annet faktisk grunnlag enn Utlendingsdirektoratet (UDI). Men den handler også om adgangen til å bruke et annet rettslig grunnlag – en annen bestemmelse i loven eller forskriften – uten å kontakte klageren på forhånd.
Forskjeller mellom en domstol og et klageorgan
Prinsipper om kontradiksjon og åpenhet gjelder både for domstolene og for forvaltningsorganer, men på noe ulike måter. Det er derfor viktig å skille mellom en domstol og et administrativt klageorgan som UNE. Ikke alle som har meninger om UNE, gjør det.
I domstolene vil det alltid være to parter, og disse partene vil utveksle skriv i forkant av et rettsmøte. Skrivene sikrer full åpenhet ved at begge parter er kjent med hva den andre mener er viktige opplysninger (bevis), rettsregler og rettslige argumenter. Rettsmøtene er i utgangspunktet muntlige med gode muligheter for partene til å forklare seg. En domstol vil dessuten som hovedregel være bundet av partenes påstander og grunnlaget for disse påstandene.
Stortinget har som lovgiver valgt en annen fremgangsmåte for forvaltningsorganer. Der er det som oftest bare én part, og hensyn som ressursbruk og behandlingstid har fått større plass. Utgangspunktet er derfor skriftlig saksbehandling. I UNE er det likevel større innslag av muntlighet enn i de fleste andre forvaltningsorganer. I saker som handler om tillatelser, vil det være søknaden, klagen og andre skriv fra parten selv som er utgangspunktet for avgjørelsen, i tillegg til vedtaket fra UDI.
En annen viktig forskjell fra domstolene er at UNE som forvaltningsorgan kan se på andre forhold enn det parten – klageren – har argumentert med. Parten må ikke nødvendigvis gjøres kjent med dette før avgjørelsen treffes.
Grunnleggende krav til UNEs saksbehandling
Saksbehandlingsreglene skal ivareta rettssikkerhet og retten til kontradiksjon. Sentrale regler er følgende:
- UNE skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Det er ikke et krav om at UNE har gjort alt som står i vår makt for å få en sak belyst, men den skal være forsvarlig opplyst. Regelen står i forvaltningsloven § 17 (lovdata.no).
- UNE forventer at de som søker om en tillatelse, selv gir nødvendig informasjon. Hva som kreves, vil stå i søknadsskjemaer, på nettsidene til UDI og andre steder. Norske myndigheter kan også pålegge den saken gjelder, å gi opplysninger. Personen plikter også å medvirke til å avklare sin identitet, og asylsøkere har egne plikter. Dette står i utlendingsloven § 83 (lovdata.no) og i § 93 (lovdata.no).
- Dersom vi mottar nye opplysninger av betydningen for vedtaket, og den vedtaket gjelder ikke kjenner til disse opplysningene, skal hun eller han få mulighet til å kommentere opplysningene før UNE avgjør saken. Dette står i forvaltningsloven § 17 og er den sentrale bestemmelsen om kontradiksjon. Om UNE ikke har ivaretatt partens rett, kan vedtaket bli ugyldig.
- Den saken gjelder, har uansett rett til innsyn i dokumentene i egen sak, se forvaltningsloven § 18 - § 21.
- En sak skal avgjøres «uten ugrunnet opphold». Å få behandlet saken innen rimelig tid er sentralt for de fleste mennesker, og regnes også som en del av rettssikkerheten. Forsinkelser må være saklig begrunnet. Se forvaltningsloven § 11 a (lovdata.no).
- I tillegg er det et grunnleggende krav til all offentlig virksomhet at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Hva som er forsvarlig i en sak, vil bero på en konkret vurdering. Dette prinsippet er ikke lovfestet, men er noe UNE må følge.
UNEs myndighet som klageorgan
I tillegg må UNE følge regler om klager og klagebehandling. I forvaltningsloven § 34 (lovdata.no) står det blant annet:
«Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham.»
At UNE kan ta stilling til alle sider av saken innebærer at UNE ikke er begrenset av UDIs vedtak eller av klagen. Det gjelder både hvilken informasjon som vedtaket skal bygge på (det faktiske grunnlaget), og rettslige spørsmål – så lenge det er den samme saken som UDI avgjorde. Det hender derfor at UNE avgjør en sak på et annet faktisk grunnlag enn UDI. UNE kan også bygge avgjørelsen på andre rettsregler. Noen eksempler:
- Klageren sender inn ny informasjon, for eksempel nye identitetsdokumenter, en helseattest eller opplysninger om barn.
- UNE kan selv gjøre undersøkelser i saken og dermed motta ny informasjon. UNE kan for eksempel be en norsk ambassade om opplysninger.
- Klageren har nye rettslige argumenter eller et nytt rettslig grunnlag for en ønsket tillatelse. På asylfeltet kan dette handle om bl.a. politisk aktivitet, helseforhold eller konvertering til en ny religion etter at UDI traff sitt vedtak.
- UDI kan ha nektet beskyttelse (asyl) med den begrunnelse at utlendingen ikke var troverdig. UNE kan komme til motsatt konklusjon, men likevel mene at klageren ikke har behov for beskyttelse. Kanskje klageren uansett ikke risikerer forfølgelse i hjemlandet, eller kanskje finnes det et trygt oppholdssted i et annet område enn på hjemstedet.
Hva gjør UNE med ny informasjon?
UNE kan be parten om å uttale seg
Ofte får UNE informasjon fra parten selv eller en advokat på vegne av parten. Dersom vi i stedet mottar ny informasjon av betydning for vedtaket og parten ikke er kjent med denne fra før, vil vi be parten om å uttale seg. Dette gjelder for eksempel dokumentasjon om økonomi, familieforhold eller relevante aktiviteter. Kommer slike opplysninger fra pålitelige offentlige registre, vil det som regel være unødvendig å informere parten. Det samme gjelder for generelle forhold slik som situasjonen i et land/en region, kulturelle praksiser eller allment tilgjengelig informasjon om religiøse eller politiske bevegelser. Men her kan det oppstå gråsoner: Handler denne informasjonen om så spesielle forhold at parten bør bli kjent med dette? Og hva når ulike kilder gir ulike svar?
Også ellers kan vi be om informasjon eller informere klageren. Vi vil da enten skrive et brev eller invitere til en samtale eller et nemndmøte. Det skal være nemndbehandling der det er tvil om spørsmål som kan være avgjørende for vedtaket.
UNE kan returnere saken til UDI
I noen saker vil UNE returnere saken til UDI for en ny behandling. Det kan typisk være der det har tilkommet ny og vesentlig informasjon. UDI kan ha avslått søknaden fordi ett vilkår for en tillatelse ikke var oppfylt, men det er oppfylt nå. Da kan det være hensiktsmessig at UDI vurderer andre sider av saken. Et praktisk viktig eksempel er der kravet til underhold (forsørgelse) blir oppfylt etter UDIs avslag i en sak om familieinnvandring. Vi vil regelmessig returnere slike saker til UDI, slik at de kan vurdere de andre vilkårene først.
Sender vi mange saker i retur, vil det forsinke saksbehandlingen kraftig. Effektivitet og saksbehandlingstid er viktige hensyn for UNE, for samfunnet - og for UNEs brukere. Som nevnt skal saker avgjøres uten ugrunnet opphold. Vi må derfor vurdere hva som er nødvendig og hensiktsmessig i hver sak. Det er også viktig at saker ikke utsettes ved at det stadig kommer nye opplysninger og nye rettslige argumenter. Utgangspunktet er at saker skal være belyst og ferdig forberedt ved UDIs oversendelse av klagen.
UNE kan innhente en muntlig forklaring
På asylområdet har UNE nylig innført som rutine at vi i utgangspunktet innhenter en muntlig forklaring fra klagere som fremfører et nytt asylgrunnlag mens saken er i UNE. Stortinget har også bestemt at det som regel skal være nemndbehandling med møterett for klageren dersom ett av vurderingstemaene i saken er troverdigheten av en opplyst konvertering.
Hva gjør UNE der andre rettsregler eller rettslige argumenter er aktuelle?
Det hender at UNE avgjør saker på et annet rettslig grunnlag enn UDI, med en ny begrunnelse. Så kan man spørre: Følger det av kontradiksjonsretten at UNE må informere klageren på forhånd? Svaret er normalt nei. Så langt går ikke forvaltningsloven. Og UNE er som nevnt ikke bundet av hva UDI har lagt vekt på eller hva klageren selv har skrevet. UNE kan se på alle sider ved saken, og dette er klagerne gjort kjent med.
Hensynet til en forsvarlig saksbehandling og en godt opplyst sak kan likevel tilsi at UNE må kontakte klageren. Det gjør vi ofte gjennom et brev. Eller vi kan ha et nemndmøte, slik politikerne nylig bestemte for enkelte asylsaker. UNE kan også returnere saken til UDI, se over.
UNE kontakter ikke klageren rutinemessig der det er tale om å bygge vedtaket på et nytt rettslig grunnlag. Det vil ofte være unødvendig fordi utfallet av saken uansett er klart. Et ekstra saksbehandlingsskritt vil ikke tilføre saken noe. Rutinemessig kontakt vil dessuten alltid forsinke saksbehandlingen og derfor være til skade for mange av brukerne våre.
Hva som må gjøres i hver sak, vil bero på et faglig skjønn. Her kan UNEs beslutningstakere og eksterne aktører tenke ulikt. Men dette handler altså ikke om kravet til kontradiksjon, som først og fremst gjelder faktiske forhold.
Hvilken veiledning gir utlendingsmyndighetene?
Rettssikkerhet handler i stor grad om forutberegnelighet og at den som har en sak til behandling, skal få nok informasjon til å kunne ivareta egen sak. Utlendingsmyndighetene bidrar til dette på ulike måter.
Utgangspunktet er at UDI allerede har behandlet saken og forutsetningsvis fulgt forvaltningslovens regler. I vedtaket har UDI redegjort for sakens faktiske og rettslige sider. Mye god informasjon ligger dessuten på nettsidene www.udi.no og www.udiregelverk.no. Klageren får kopi av oversendelsen til UNE med UDIs korte redegjørelse for saken. Allerede før UNE mottar saken, skal altså klageren ha fått god kjennskap til rettsregler og myndighetenes vurdering. De fleste saker starter dessuten med en søknad med klagerens egne opplysninger.
UNE sender rutinemessig en automatisk melding til alle klagere (og advokater) straks vi har mottatt saken. I tekst på norsk og engelsk står det tydelig at UNE kan se på alle sider av saken, også spørsmål som UDI ikke har vurdert. Mottakerne oppfordres til å sende inn dokumentasjon som kan kaste lys over saken. De gjøres også kjent med UNEs nettsider, www.une.no. Der står det blant annet at saksbehandlingen i UNE er skriftlig og at den som har en sak i UNE, selv må sende inn eventuelle nye opplysninger. Klagerne gjøres også kjent med ventetiden før en avgjørelse kan forventes. UNE sender flere slike automatiske meldinger på norsk og engelsk i alle saker.
I tillegg til disse informasjonskanalene vil UNE altså vurdere behovet for å informere hver klager eller innhente synspunkter i saken. Skal saken avgjøres av en nemnd der klageren skal forklare seg, vil UNE på forhånd orientere om hva som er hovedtemaer for nemnda om det ikke er klart. Parten (advokaten) vil få samme informasjon som det nemnda selv får før møtet. På møtedagen vil parten dessuten få en kopi av nemndas dokumentliste. Her er det altså full åpenhet om nemndas avgjørelsesgrunnlag.
I mange saker får klageren hjelp av en advokat eller en annen profesjonell hjelper. Disse vil kjenne til reglene og hvordan UNEs saksbehandling foregår. Deres jobb er å gi bistand nettopp om slike forhold. I saker om beskyttelse vil for eksempel advokaten kjenne godt til at UNE kan se på alle spørsmål som reiser seg i saken, uavhengig av hva UDI har kommet til. Det kan gjelde slikt som opprinnelse og identitet, familierelasjoner, troverdighet, risiko ved en retur til hjemlandet eller hjemstedet eller opphold på humanitært grunnlag.
I sum gjør utlendingsmyndighetene mye for å informere brukere om rettsregler, rettigheter og den konkrete saken. UNE følger utlendingsloven og forvaltningsloven etter beste evne. Så er det opp til Stortinget å vurdere om kravene skal være annerledes og strengere for UNE enn for andre offentlige virksomheter.