Notatet redegjør for UNEs praksis i saker om opphør av flyktningstatus etter utlendingsloven § 37 første ledd bokstav e. Det vil si saker hvor endringer i utlendingens personlige situasjon, eller situasjonen i hjemlandet tilsier at utlendingen ikke lengre har behov for beskyttelse i Norge.
Skrevet i: Saksavdeling 1, som har fagansvar for asylsaker fra Afrika, statsborgerskapssaker, tilbakekall, reisedokumentsaker, permanent opphold og ID.
1. Innledning
Formålet med notatet er å gi saksbehandlere, nemndledere, nemndmedlemmer og advokater med videre oversikt over praksis.
Notatet tar ikke for seg de øvrige bokstavene i lovens § 37 første ledd da det gjelder for få saker til å kunne danne grunnlag for en praksisbeskrivelse.
Opphør etter lovens § 37 første ledd omtales i mange tilfeller som tilbakekall blant annet i lovverket, instrukser, forarbeider, dommer og forvaltningsvedtak med videre. I dette notatet vil opphør bli brukt om vurderinger etter lovens § 37 første ledd for å skille det fra saker om tilbakekall etter lovens § 63. Grunnen til at UNE ønsker å skille mellom opphør etter § 37 og tilbakekall etter § 63 er blant annet at opphør av flyktningstatus og tilhørende tillatelse etter lovens § 37 første ledd bokstav e, betyr at utlendingen mister flyktningstatusen og eventuell tillatelse fra vedtakstidspunktet og fremover. Tilbakekall av en tillatelse etter lovens § 63 betyr derimot at man kan miste både nåværende og alle tidligere tillatelser.
Det gjøres oppmerksom på at man frem til sommeren 2022 skilte mellom to typer opphørssaker:
- Den første typen er saker hvor UNE vurderer opphør av flyktningstatus fordi endringene i utlendingens personlige situasjon eller situasjonen i hjemlandet er vesentlige og av en viss varighet (stabile). Dette kan kalles vanlige opphørssaker (punkt 3)
- Den andre typen var saker hvor UNE vurderte opphør av flyktningstatus fordi utlendingen har sonet eller er ilagt straff for handlinger som hen vurderes utvist for i henhold til utlendingsloven §§ 66 første ledd bokstav b og c, § 67 og § 88. Heretter kalt opphør på grunn av utvisning etter straffedom. I disse sakene gjorde man kun en nåtidsvurdering av beskyttelsesbehovet, og vurderte ikke om endringene var vesentlige og stabile.
Etter sommeren 2022 har praksis i vanlige opphørssaker vært gjeldende for alle typer opphørssaker etter lovens § 37 første ledd bokstav e. Notatet fokuserer på gjeldene praksis og vil kun nevne opphør på grunn av utvisning etter straffedom der det er nødvendig for den øvrige konteksten. For informasjon om tidligere praksis i saker om opphør på grunn av utvisning etter straffedom vises det til notatet Praksisbeskrivelse – opphør av flyktningstatus på grunn av utvising fra 1990-tallet til sommeren 2022.
Første del av dette notatet vil si noe om de generelle utgangspunktene for vurderingene (punkt 2) før gjeldende praksis blir presentert. Her vil det være et spesielt fokus på Somalia da somaliere over tid har vært det klart største nasjonaliteten i opphørsporteføljen (punkt 3). Til slutt vil det også bli sagt noe kort om andre land.
2. De generelle utgangspunktene
Reglene om opphør ble første gang tatt inn i norsk lov i forbindelse med utlendingsloven av 1988 (NOU 1983: 47 Ny fremmedlov, side 297-298). Av forarbeidene fremgår det at man i liten grad så for seg at bestemmelser om tilbakekall (opphør) ville bli benyttet, men de ble tatt med av hensyn til helheten i asylbestemmelsen. Opphørsreglene er videreført i nåværende lov i § 37 første ledd. Utlendingsloven § 37 første ledd bokstav e lyder:
Ved siden av tilbakekall etter § 63 kan status som flyktning og oppholdstillatelse etter §§ 28 og 34 også tilbakekalles dersom utlendingen:
[…]
e) ikke lenger kan nekte å nyte godt av beskyttelse fra det landet utlendingen er borger av, fordi de forholdene som førte til at utlendingen ble anerkjent som flyktning etter § 28 eller fikk beskyttelse etter § 34, ikke lenger er til stede.
Ordlyden i lovens § 37 første ledd bokstav e er likelydende med ordlyden i flyktningkonvensjonen artikkel 1C (5).
Lovgiver har videre ment: […] at det må gjelde samme regler for opphør av flyktningstatus for dem som får slik status uten å være omfattet av flyktningkonvensjonens flyktningdefinisjon (Ot.prp.nr. 75 (2006-2007) side 105). Det betyr at både utlendinger som har fått beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a (jf. artikkel 1A i flyktningkonvensjonen) og utlendinger som har fått beskyttelse etter lovens § 28 første ledd bokstav b (EMK artikkel 3) skal vurderes likt når man vurderer opphør av flyktningstatus.
2.1 Aktuelle dommer fra Høyesterett
Som det vil fremgå av punkt 3 er opphør av flyktningstatus en relativt liten portefølje målt i antall saker. Problemstillinger fra porteføljen har likevel resultert i tre avgjørelser fra Høyesterett.
I Høyesteretts dom HR-2010-1130-A (ekstern lenke) ble det slått fast at det ikke bare er endringer i situasjonen i hjemlandet som kan gi grunnlag for opphør etter flyktningkonvensjonen av 1951 artikkel 1C (5), også endringer i utlendingens personlige situasjon kan danne grunnlag for opphør. I den aktuelle saken dreide det seg om en person fra Iran som fikk beskyttelse på grunn av sin seksuelle legning. Da hen to år senere giftet seg med en av motsatt kjønn, fattet UDI og etter hvert UNE vedtak om opphør av hennes flyktningstatus.
Høyesterett viste i HR-2018-572-A (ekstern lenke) (den såkalte Farida-saken eller Farida I) at det er to vilkår som må være oppfylt for at opphøret kan finne sted når det er personlige forhold som begrunner opphøret. Det må ha skjedd en endring, og endringen må ha hatt den følge at det ikke lengre foreligger et beskyttelsesbehov. UNE hadde ikke vurdert om dette «følge-vilkåret» var oppfylt.
Videre slo Høyesterett fast at når det er endringer på hjemstedet som begrunner opphør av en oppholdstillatelse, må det ha skjedd en vesentlig og stabil (viss varighet) endring i sikkerhetssituasjonen. Saken dreide seg om en mor og en datter som fikk opphør av sin flyktningstatus fordi mor ble gjenforent med sin samboer og derfor ikke lengre var uten mannlig nettverk ved retur.
I samme dom avklarte Høyesterett at det ikke skal vurderes om opphør er forholdsmessig eller ikke.
Etter at UNE behandlet Farida-saken på nytt, ble den igjen behandlet av Høyesterett i HR-2021-203-A (ekstern lenke) (Farida II). Der slo Høyesterett blant annet fast at interflukt kan tas i betraktning ved opphørsvurderingen etter utlendingsloven § 37 første ledd bokstav e. Det ble også fastslått at det ikke er holdepunkter for å fravike hovedregelen om at et vedtak må treffes på bakgrunn av situasjonen på vedtakstidspunktet. Dette prinsippet må gjelde ved opphørsvurderingen etter § 37 første ledd bokstav e, også når utlendingen allerede er sendt ut av landet.
Som nevnt innledningsvis tilsier praksis i dag at utgangspunktene som Høyesterett har fastsatt i de nevnte dommene gjelder alle typer opphørssaker etter lovens § 37 første ledd bokstav e.
3.0 Gjeldende praksis
Før den såkalte «flyktningkrisen» i 2015/2016 behandlet UNE svært få saker om opphør av flyktningstatus – innledningsvis kalt vanlige opphørssaker. I de få sakene som ble behandlet var det stort sett snakk om endringer i utlendingens personlige situasjon som dannet grunnlag for opphør. Sakene handlet i all hovedsak om kvinner som hadde fått beskyttelse i Norge på grunn av manglende mannlig nettverk i hjemlandet, men hvor ektemannen senere kom til rette.
Det lave antallet vanlige opphørssaker som UNE fattet vedtak i frem til den såkalte «flyktningkrisen» i 2015/2016 skyldes blant annet at lovgiver både i forarbeidene til utlendingsloven av 1988 og 2010 har gitt nokså klart uttrykk for at man ikke så for seg at reglene ville få særlig praktisk betydning. I forarbeidene til loven av 2010 er det for eksempel vist til at bestemmelsen er en «kan-bestemmelse» (NOU 1988: 47 Ny fremmedlov, side 297, Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 103).
I lys av de høye ankomsttallene av flyktninger i 2015 og 2016 valgte Justis- og beredskapsdepartementet (JD) i 2016 å instruere UDI og UNE om at det skal vurderes opphør i alle …saker hvor det har funnet sted store endringer i den sikkerhetsmessige, politiske eller menneskerettslige situasjonen i utlendingens hjemland som tilsier at det på generelt grunnlag er trygt for mange å vende tilbake (Instruks GI-14/2016, punkt 5.1 (ekstern lenke). Departementet uttalte at instruksen innebar en klar endring av praksis. Instruksen er senere revidert flere ganger, senest i GI-15/2020 (ekstern lenke). (Stortinget opphevet muligheten til å instruere UNE 15.12.2017)
Instruksen gjelder ikke personer som har fått permanent oppholdstillatelse (lovens § 62, se punkt 7.1), personer med avledet flyktningstatus (lovens § 28 sjette ledd) dersom ikke hovedpersonens tillatelse blir tilbakekalt, kvoteflyktninger (lovens § 35) personer som har fått kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon (lovens § 34) eller oppholdstillatelse på grunnlag av sterke menneskelige hensyn (lovens § 38).
Instruksen presiserer at det ikke skal foretas en vurdering av om opphør av flyktningstatusen er et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen. UDI skal imidlertid av eget tiltak vurdere om det foreligger et individuelt beskyttelsesbehov etter lovens § 28 første ledd bokstav a eller b (et annet beskyttelsesbehov enn det som er opphørt), eller om det er grunnlag for oppholdstillatelse etter § 38 eller andre bestemmelser.
Fra 2016 og frem til i dag har UNE behandlet mellom 10 og 30 saker i året om opphør av flyktningstatus. I tillegg kommer saker om opphør på grunn av utvisning etter straffedom, men disse ble som nevnt innledningsvis vurdert annerledes enn vanlige opphørssaker frem til sommeren 2022.
3.1 Opphør av flyktningstatus – stornemnd om retur til Mogadishu (2017)
På bakgrunn av instruksen (GI-14/2016) valgte UDI å sette søkelys på Somalia-porteføljen. Sakene omhandlet i all hovedsak personer fra Somalias hovedstad, Mogadishu, som i perioden september 2010 til desember 2012 hadde fått beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b på grunn av den alvorlige sikkerhetssituasjonen i byen. For å få en avklaring av om det var grunnlag for opphør av flyktningstatus for personer fra Mogadishu, ble UNE anmodet av UDI om å behandle to saker i stornemnd.
UNE fattet i stornemnda 11.07.2017 vedtak om opphør av flyktningstatus i de to sakene. Spørsmålet var om endringene som hadde funnet sted i sikkerhetssituasjonen i Mogadishu oppfylte vilkårene for opphør i lovens § 37 første ledd bokstav e. UNE kom til at den generelle sikkerhetssituasjonen i Mogadishu hadde endret seg vesentlig, og at endringene hadde hatt tilstrekkelig varighet, til at det var grunnlag for å fatte vedtak om opphør av utlendingenes flyktningstatus. Opphøret gjaldt fra UDIs vedtakstidspunkt i de to sakene, 27.03.2017. UNE kom videre til at det ikke var grunnlag for å gi utlendingene nye oppholdstillatelser. Vedtaket ble fattet med 4 mot 3 stemmer.
Opphørsvurderingene i stornemnda av 11.07.2017 er fortsatt gjeldende praksis i opphørssaker hvor UNE vurderer retur til Mogadishu.
3.1.1 Opphørssaker hvor utlendingen også har søkt om permanent oppholdstillatelse og vurderes returnert til Mogadishu
I etterkant av stornemnda ble det klart at i flere av sakene hvor UDI hadde fattet vedtak om opphør av flyktningstatus, hadde utlendingen søkt om permanent oppholdstillatelse før stornemndas vurderingstidspunkt, 27.03.2017 (UDIs vedtakstidspunkt i stornemndsakene). I henhold til langvarig forvaltningspraksis ville i utgangspunktet utlendinger som søkte om permanent oppholdstillatelse ha rett til dette hvis de fyller vilkårene på søknadstidspunktet. Stornemnda vurderte ikke om vilkårene for opphør av flyktningstatus var oppfylt før vurderingstidspunktet 27.03.2017.
I UNEs behandling av klagesakene om opphør av flyktningstatus og avslag på permanent oppholdstillatelse, har hovedspørsmålet vært om vilkårene for opphør av flyktningstatus for retur til Mogadishu var til stede før 27.03.2017, eller om 27.03.2017 skal anses som et generelt skjæringstidspunkt for når vilkårene for opphør av flyktningstatus for retur til Mogadishu var oppfylt.
På bakgrunn av sakene UNE har behandlet ble UNEs praksis i disse sakene at stornemndas vurderingstidspunkt, 27.03.2017, skal gjelde som et generelt skjæringstidspunkt for når vilkårene for opphør av flyktningstatus for retur til Mogadishu var oppfylt. Personer som søkte og fylte vilkårene for permanent oppholdstillatelse før 27.03.2017, vil kunne ha krav på permanent oppholdstillatelse. En forutsetning er at personene fortsatt fyller vilkårene for denne tillatelsen når UNE behandler saken. I disse sakene er det ikke grunnlag for opphør av flyktningstatus.
3.1.2 Utlendinger som ikke har søkt om permanent oppholdstillatelse – retur Mogadishu
For personer som ikke har søkt permanent oppholdstillatelse, vil vilkårene for opphør i utgangspunktet være til stede i saker hvor det er snakk om retur til Mogadishu, jf. vurderingen i stornemndvedtakene. I tillegg gjøres det individuell og konkret vurdering av hver enkelt sak. Det blir blant annet sett hen til personens klantilhørighet og individuelle beskyttelsesbehov. Man vurderer også om det er grunnlag for en ny tillatelse etter lovens § 28 første ledd bokstav a eller b, eller opphold på humanitært grunnlag etter lovens § 38.
3.2 Opphørsvurderinger til andre land
Opphørssakene for utlendinger fra andre land enn Somalia utgjør færre saker enn «Somalia-sakene». De omfatter også flere ulike land og dermed også ulike problemstillinger. Samlet sett gjør dette at det er vanskelig å trekke ut en helhetlig opphørspraksis for de ulike landene. Det man kan lese ut av praksis er at også disse sakene vurderes på bakgrunn av de generelle utgangspunktene beskrevet i punkt 2.