I familieinnvandringssakene er det i utgangspunktet et krav om at personen i Norge som det søkes familieinnvandring med, skal ha tilstrekkelig inntekt til å forsørge søkeren. Dette kalles kravet til forsørgelse eller underholdskravet.
Praksisbeskrivelsen er ment å gi en oversikt over UNEs praksis i saker som handler om unntak fra kravet til forsørgelse (underholdskravet) på grunn av at det foreligger særlig sterke menneskelige hensyn.
Praksisbeskrivelsen er primært ment å brukes av saksbehandlere, nemndledere og nemndmedlemmer som en grunnleggende introduksjon til praksis. Først kommer litt informasjon om bakgrunnen og formålet med underholdskravet, så litt statistikk, og til slutt en beskrivelse av momenter som oftest blir vurdert i utlendingsforskriften § 10-11 første ledd. Det vil også fremgå hvordan UNE i enkelte saker har praktisert unntaksbestemmelsen.
Når man leser denne praksisbeskrivelsen, er det viktig å være klar over at UNE kun behandler klagesaker. Denne praksisbeskrivelsen gir derfor ikke en uttømmende oversikt over alle typetilfeller hvor det gjøres unntak fra underholdskravet på grunn av særlig sterke menneskelige hensyn, men viser til de vanligste momentene som UNE ser i disse sakene.
Bakgrunnen for kravet til forsørgelse
For at søker skal få oppholdstillatelse i familieinnvandring, er det flere vilkår som må være oppfylt. Sentralt er kravet til forsørgelse (underholdskravet).
Reglene om underholdskravet står i utlendingsloven § 58 og utlendingsforskriften §§ 10-8 til 10-11 (lovdata.no).
Formålet bak bestemmelsene er å sikre at søkeren blir forsørget og ikke trenger støtte fra det offentlige for å kunne leve i Norge. Det er derfor et krav at referansepersonen kan dokumentere tilstrekkelig inntektsevne over noe tid. Formålet er også å legge bedre til rette for integrering og at den som kommer til Norge skal være en del av en familie som er selvforsørget. Det er også et formål at kravene skal motvirke tvangsekteskap og møte utviklingen med økt asyltilstrømning. Regelverket skal også sikre at søkerne behandles likt, og gi den enkelte mulighet til å innrette seg etter klare regler.
Det er i utgangspunktet referansepersonen som skal oppfylle underholdskravet. Referansepersonen er den personen det søkes om familieinnvandring med. Det er både et krav om at referansepersonen kan sannsynliggjøre å ha nok inntekt i den perioden det gis tillatelse for (fremtidig inntekt), og referansepersonen må også ha hatt nok inntekt forrige år (tidligere inntekt). Fra 01.02.2025 er underholdskravet 3,2 ganger grunnbeløpet (G).
Det finnes flere unntak fra denne hovedregelen i utlendingsforskriften, men flere unntak er også beskrevet i rundskriv og instrukser.
I dette rundskrivet kan du lese mer om underholdskravet i søknader om familieinnvandring (udi.no).
Statistikk og retur av saker til UDI
UNE behandler omtrent 1000 familieinnvandringssaker i året, og omtrent halvparten av disse sakene er saker som UDI har avslått fordi underholdskravet ikke er oppfylt. Et fåtall av disse sakene blir behandlet i nemndmøte. De landene UNE har behandlet flest saker fra de siste årene er Afghanistan, Syria og Eritrea.
I noen saker blir underholdskravet oppfylt mens saken venter på behandling hos UNE, eller UNE kan komme frem til at det er grunnlag for å gjøre unntak fra underholdskravet. En del av disse sakene blir returnert til UDI for at de skal se på saken på nytt og ta stilling til om de andre vilkårene for familieinnvandring er oppfylt. Når UDI avslår saker fordi underholdskravet ikke er oppfylt, har UDI som regel ikke vurdert om de andre vilkårene for oppholdstillatelse er oppfylt.
I perioden januar 2023 til januar 2025, har UNE returnert nesten 150 saker til UDI for at UDI skulle fatte nytt vedtak i saken. UNE har ingen statistikk på utfallet av disse sakene.
Unntak fra underholdskravet når det foreligger særlig sterke menneskelige hensyn
Hvis underholdskravet ikke er oppfylt, kan det gjøres unntak hvis «særlig sterke menneskelige hensyn» tilsier det. Regler om dette står i utlendingsforskriften § 10-11. UNE vurderer alle opplysningene i saken for å se om det er særlig sterke menneskelige hensyn i utlendingsforskriftens forstand.
I vurderingen skal de menneskelige hensynene veies opp mot innvandringsregulerende hensyn. Dette kan blant annet være hensynet til en regulert og kontrollert innvandring, kontrollhensyn og respekt for andre bestemmelser i regelverket. Om avgjørelsen får konsekvenser for mange andre saker er også et sentralt moment.
Unntaket er ment som en snever unntaksbestemmelse som skal fange opp helt spesielle tilfeller hvor det vil være klart urimelig å avslå en søknad om oppholdstillatelse på grunn av at underholdskravet ikke er oppfylt. Klagerens situasjon må derfor skille seg vesentlig fra situasjonen til andre klagere i sammenlignbare saker for at UNE kan gjøre unntak fra underholdskravet.
Bestemmelsen skal tolkes i overensstemmelse med internasjonale forpliktelser, blant annet den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Å stille krav til forsørgelse som vilkår for familieinnvandring bryter ikke i seg selv med EMK artikkel 8 om retten til respekt for familieliv.
Momenter som oftest blir vurdert i disse sakene, og som vi vil gå nærmere inn i er:
- Helsemessige forhold hos søkeren
- Helsemessige forhold hos referansepersonen
- Hensynet til barnets beste, herunder punkt 1 og 2 i instruks GI-08/2012 om unntak fra underholdskravet, jf. utlendingsforskriften § 10-11
- Vanskelige forhold i hjemlandet og asylanførsler
- Tilknytning til Norge
Helsemessige forhold hos søkeren
UNE har en del saker hvor klageren har ulike helseproblemer. I disse sakene har det betydning for vurderingen om klageren er i Norge eller i utlandet.
Vurderingen når søkeren er i utlandet
Når søkeren ikke er i Norge, har innvandringsregulerende hensyn i de fleste saker blitt avgjørende for at det ikke gjøres unntak fra underholdskravet. Begrunnelsen for dette har i praksis vært at svært mange av de som søker om oppholdstillatelse kommer fra land med et begrenset helsetilbud. Det kan føre til store samfunnsmessige konsekvenser hvis søkeren får oppholdstillatelse på grunn av helseproblemer fordi dette også måtte gjelde for alle i tilsvarende situasjon. At det gjøres unntak og innvilges tillatelser vil få betydning for blant annet behandlingskapasitet i det norske helsevesenet og også for utbetalinger av sosial- og trygdeordninger. I tillegg vil norske utlendingsmyndigheter ha store utfordringer med å kontrollere helseopplysninger fra utlandet.
Vurderingen når søkeren er i Norge
Hvis søkeren er i Norge når UNE vurderer saken, kan fysiske og psykiske helseproblemer være grunn til å gjøre unntak. Fysiske sykdommer må da normalt være akutt og livstruende sykdom. Med “akutt” menes at det er av avgjørende betydning at sykdommen behandles i løpet av forholdsvis kort tid. Med “livstruende” menes at vedkommende risikerer å dø dersom behandling ikke blir igangsatt raskt.
Hvis søkeren har psykiske lidelser, må hen ha en “alvorlig sinnslidelse”. Dette er psykiske lidelser som medfører at vedkommende er psykotisk eller har en annen psykisk lidelse som kan sidestilles med psykose i alvorlighetsgrad. Dette vil typisk kunne omfatte alvorlige psykiatriske diagnoser som schizofreni, bipolar lidelse, paranoid psykose og alvorlig personlighetsforstyrrelse.
Selv om søkeren har en akutt og livstruende sykdom eller en alvorlig sinnslidelse, vurderer UNE også om søkeren kan få behandling i hjemlandet. UNE legger også vekt på om søkeren har påbegynt en behandling i Norge som det ikke vil være forsvarlig å avbryte.
I arbeidet med denne praksisbeskrivelsen har vi ikke funnet saker der det er gjort unntak fra underholdskravet på grunn av helseproblemer, også der søkerne er i Norge. Det kan imidlertid ha vært relevant i en helhetsvurdering hvor det foreligger andre individuelle forhold som samlet taler for å gjøre unntak fra underholdskravet.
Helsemessige forhold hos referansepersonen
I en del saker opplyses det om at referansepersonen har helseproblemer, og at det vil være gunstig for referansepersonen om søkeren får oppholdstillatelse i Norge. Helsemessige forhold hos referansepersonen er i seg selv ikke tilstrekkelig til å gjøre unntak fra underholdskravet. I UNEs vedtak legges det til grunn at referansepersonens helsesituasjon vil bli tilstrekkelig ivaretatt av det norske helsevesenet. Det må være andre individuelle forhold i tillegg som taler for å gjøre unntak fra underholdskravet og som skiller saken fra andre saker der referansepersonen har helseproblemer.
Når referansepersonen ikke kan jobbe på grunn av helseproblemer
I noen saker er det opplyst at referansepersonen ikke kan jobbe på grunn av helseproblemer. Hvis referansepersonen ikke kan arbeide på grunn av helseproblemer, kan uføretrygd av en viss størrelse oppfylle kravet til fremtidig inntekt. Regelverket har dermed tatt høyde for de tilfeller hvor referansepersonen ikke kan jobbe på grunn av helseproblemer, og lovgiveren har tatt et bevisst valg med hensyn til hvilke trygdeytelser som kan medregnes som inntekt. Referansepersonens helseproblemer kan derfor ikke i seg selv tilsi at det gjøres unntak fra underholdskravet. Uansett tilsier innvandringsregulerende hensyn at det skal svært mye til for å gjøre unntak fra underholdskravet av helsemessige årsaker.
En typisk situasjon i sakene er at referansepersonen er vurdert som ufør av helsevesenet, men mottar arbeidsavklaringspenger i påvente av utredning hos NAV. Det er også flere saker hvor referansepersonen har søkt om uføretrygd, men ikke fått svar på søknaden når UNE behandler saken. I praksis er dette ikke nok til å gjøre unntak fra underholdskravet.
Når referansepersonen ikke får nok uføretrygd eller alderspensjon
UNE behandler også en del saker hvor referanseperson ikke får stor nok uføretrygd eller alderspensjon til å kunne oppfylle underholdskravet. I saker hvor referansepersonen har oppholdstillatelse som flyktning, kan supplerende stønad medregnes i tilfeller hvor referansepersonen ikke har tilstrekkelig uføretrygd. Dette som følge av en forskriftsendring etter at bestemmelsene i folketrygdloven for personer med oppholdstillatelse som flyktning ble endret. Etter praksis er det ikke grunn for å gjøre unntak fra underholdskravet dersom referansepersonen ikke har stor nok uføretrygd eller alderspensjon. Begrunnelsen for dette har vært at lovgiveren har tatt et bevisst valg ved å utelate referansepersoner som ikke har trygderettigheter i Norge, eller som ikke har nok alderspensjon eller uføretrygd. I forarbeidene står det klart at sosialstønad eller supplerende stønad ikke kan oppfylle underholdskravet, fordi det er stor sannsynlighet for at familiemedlemmene også vil bli avhengige av å motta slike ytelser. Praksis er derfor at det normalt ikke gjøres unntak fra underholdskravet når referansepersonen ikke har nok uføretrygd eller alderspensjon.
UNE har i noen få saker likevel gjort unntak fra underholdskravet i slike saker hvor referansepersonen aldri vil kunne oppfylle underholdskravet. Her er noen eksempler på momenter som har vært vurdert i UNEs vedtak i slike saker:
- Referansepersonens oppholdsgrunnlag (om referansepersonen har beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag, samt om referansepersonens tillatelse danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse)
- Om det er familiegjenforening eller familieetablering
- Om det er søkt om familieinnvandring kort tid etter at referansepersonen kom til Norge eller selvvalgt familiesplittelse
- Om partene har felles mindreårige barn, og eventuelt barnets tilknytning til Norge
- Om partene kan gjenforenes i søkerens hjemland/oppholdsland
- Helseutfordringene til referansepersonen
- Om ekteskapet er inngått og eventuelt barnet er født etter at partene var klar over at underholdskravet ikke var oppfylt
- Om referansepersonen var syk/ufør da hen kom til Norge
- Innvandringsregulerende hensyn
I slike saker vurderer UNE momentene som taler for å gjøre unntak opp mot innvandringsregulerende hensyn.
Dersom referansepersonen aldri vil kunne oppfylle underholdskravet, vil et sentralt moment i vurderingen være om det er vesentlige hindringer for at partene kan bo sammen i et annet land. Det vil derfor være relevant om det er fare for forfølgelse i det landet det vil være aktuelt for familien å bosette seg i samlet. Det kan også være relevant om referansepersonen i Norge er helt avhengig av medisinsk behandling i Norge, og av den grunn ikke kan flytte på seg.
Etter UNEs praksis gjøres det sjeldent unntak fra underholdskravet i disse sakene dersom det er familieetablering. I disse sakene har partene ikke etablert et familieliv før referansepersonen kom til Norge, og de har ofte ikke hatt berettigede forventninger om å kunne bo sammen i Norge.
I en sak ble det lagt avgjørende vekt på innvandringsregulerende hensyn selv om referansepersonen aldri vil kunne oppfylle underholdskravet, og det var heller ikke mulig for familien å bo sammen i et annet land. Partene var gift og hadde voksne barn. Referansepersonen var syk da han kom til Norge og hadde behov for en livsbevarende behandling som ikke var tilgjengelig i hjemlandet. Det ble lagt vekt på at referansepersonen hadde misbrukt visuminstituttet og asylinstituttet for å oppnå et gode han ellers ikke ville fått. Det ble også vist til kostnadene som var forbundet med referansepersonens opphold og behandling i Norge, og at bruken av de offentlige ressursene ville bli enda høyere om søkeren også kom til Norge. Det ble også vist til at referansepersonen kunne besøke søkeren.
I en annen sak hvor referansepersonen var ufør og aldri ville få nok uføretrygd, ble det lagt vekt på at familien ikke kunne bo sammen i hjemlandet på grunn av helseproblemer. UNE la avgjørende vekt på at partene hadde et felles norsk barn og hensynet til at det var best for barnet å vokse opp med begge foreldrene. Det var lagt frem opplysninger som tilsa at referansepersonen ikke ville kunne ta vare på barnet alene i Norge, og at det var nærliggende at barnevernet ville ta omsorgen for barnet dersom barnet kom til Norge.
Hensynet til barnets beste
I mange saker er barn berørt. Det finnes flere unntaksbestemmelser i forskriften og ulike instrukser som omhandler barn. For eksempel utlendingsforskriften § 10-8 fjerde ledd bokstav e (lovdata.no) som gjør unntak fra underholdskravet dersom søkeren er barn under 15 år uten omsorgspersoner i hjemlandet/oppholdslandet.
Etter barnekonvensjonens artikkel 3 skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Hensynet til barn vil være et sentralt moment i vurderingen av om det foreligger særlig sterke menneskelige hensyn i utlendingsforskriftens forstand. Likevel er ikke barnekonvensjonen til hinder for at også andre hensyn, blant annet innvandringsregulerende hensyn, kan tillegges like stor eller større vekt.
Familierelasjonen mellom barn og foreldre er ikke alene nok til å gjøre unntak fra underholdskravet, fordi det er situasjonen i svært mange saker. Praksis viser derfor at det må være andre momenter i tillegg som skiller familiens situasjon fra andre sammenlignbare saker. Barnets alder, livssituasjon og omsorgssituasjon vil være sentrale momenter i vurderingen. Eksempel på momenter som har vært avgjørende i UNEs praksis, er om barnet har et særlig behov for å bo sammen med begge sine foreldre/forelderen som bor i Norge, ut over det som gjelder for barn generelt eller om det er dokumentert at forelderen som har omsorgen for barnet i Norge ikke kan gi barnet tilstrekkelig omsorg.
I en sak ble det gjort unntak fra underholdskravet fordi nemnda under dissens kom frem til at hensynet til partenes tre norske barn veide tyngre enn de innvandringsregulerende hensynene. I denne saken hadde søkeren utnyttet visumregelverket og søkt om asyl i Norge, selv om søkerens egentlige formål med reisen til Norge var å gjenforenes med ektefellen. Søkeren innrømmet å ha løyet om sitt asylgrunnlag, samt om at hen ikke hadde pass fra hjemlandet. Etter at søkeren kom til Norge, under behandlingen av søknadene, fikk søkeren og referansepersonen tre felles norske barn. Det var mange bekymringsmeldinger til barnevernet i saken, og barnevernet var svært bekymret for om referansepersonen, som hadde helseutfordringer, ville klare å ta vare på barna i Norge dersom søkeren måtte returnere til hjemlandet.
UNE behandler også mange saker hvor det opplyses om at omsorgssituasjonen til barn i utlandet er dårlig. I praksis blir det sjelden lagt vekt på opplysninger og erklæringer om et barns omsorgssituasjon fordi norske utlendingsmyndigheter ikke har mulighet til å kontrollere dette. Det skal derfor svært mye til før UNE kan konkludere med at et barn i utlandet ikke får tilstrekkelig omsorg.
Unntak etter instruks GI-08/2012 punkt 1 og 2 på grunn av hensynet til barn
I 2012 kom regjeringen med en instruks, GI-08/2012 (regjeringen.no), til UDI om åtte ulike tilfeller hvor det kan gjøres unntak fra underholdskravet på grunnlag av særlig sterke menneskelige hensyn etter utlendingsforskriften § 10-11 første ledd. Instruksen er ikke bindende for UNE, men etter praksis har UNE lagt vekt på instruksen og gjort unntak fra underholdskravet. Det er punkt 1 og 2 i instruksen som UNE oftest har vurdert.
Punkt 1 i instruksen om langvarig og etablert familieliv
I punkt 1 i instruksen står det at det kan gjøres unntak fra underholdskravet hvis søkeren og referansepersonen har felles norsk eller nordisk barn og har levd sammen i langvarig og etablert familieliv. Det er denne bestemmelsen i instruksen UNE har vurdert flest ganger. UNE har også i flere saker gjort unntak fra underholdskravet etter dette punktet i instruksen.
Familieliv som er utøvd under ulovlig opphold i Norge eller ulovlig opphold i et annet Schengenland tillegges ikke vekt.
Etter UNEs praksis må søkeren og referansepersonen ha levd i et etablert familieliv i omtrent to og et halvt år, for at familielivet kan regnes å være tilstrekkelig "langvarig" til å omfattes av instruksen.
Vilkåret om at familielivet må være etablert, innebærer etter UNEs praksis at det må være et sammenhengende familieliv, ikke basert på besøk i hverandres hjemland. Slik instruksen har vært tolket i praksis, er formålet med dette unntaket å sikre at et familieliv som er etablert, enten i utlandet eller under søkerens lovlige opphold i Norge, ikke må brytes opp når familien enten sammen skal flytte til Norge eller søkerens andre oppholdsgrunnlag (for eksempel studie eller arbeidstillatelse) opphører.
Punkt 2 i instruksen om lovlig opphold i Norge på fødselstidspunktet
I instruksens punkt 2 står det at det kan gjøres unntak fra underholdskravet hvis søkeren og referansepersonen har felles norsk eller nordisk barn som er født i Norge, og søkeren hadde lovlig opphold i Norge på fødselstidspunktet. Dette gjelder i utgangspunktet likevel ikke ved innreise på visum eller annen innreise som skjer i nær forbindelse med fødselen. I praksis er det derfor flere saker hvor det ikke er gjort unntak fordi søkeren reiste til Norge mindre enn tre måneder før fødselen.
Ved vurderingen av om det skal gjøres unntak etter denne instruksen skal også formålet med underholdskravet og instruksen vurderes. Ett av formålene med underholdskravet er at søkeren skal være forsørget og ikke ha behov for hjelp fra det offentlige. Referansepersonen må derfor ha en reell forsørgelsesevne slik at hen kan forsørge familien over tid. Det vil si at dersom referansepersonen ikke har noe inntekt eller et arbeidstilbud, eller at inntekten til referansepersonen består av inntekt som ikke medregnes som fremtidig inntekt, for eksempel ytelser fra staten som dagpenger eller arbeidsavklaringspenger, har det i praksis ikke vært gjort unntak fra underholdskravet.
Det at en søker har fremmet en tilsynelatende ubegrunnet asylsøknad for å få anledning til å oppholde seg i Norge med familien, taler også mot å gjøre unntak fra underholdskravet. Ett av formålene med underholdskravet var at det skulle bidra som et tiltak for å møte utviklingen med økt asyltilstrømning.
Vanskelige forhold i hjemlandet og asylanførsler
I mange saker er det opplyst at søkeren lever under vanskelige forhold i hjemlandet/ oppholdslandet. I praksis har innvandringsregulerende hensyn blitt avgjørende i disse sakene fordi det er svært mange som søker om familieinnvandring, som lever under vanskelige forhold. Hensynet til en kontrollert innvandring er derfor avgjørende i de fleste sakene.
Mange som søker om oppholdstillatelse for familieinnvandring kommer også fra konfliktområder, og mange opplyser om at de har behov for beskyttelse, eller sier at de er flyktninger. Etter UNEs praksis vises det ofte i vedtakene til at reglene om familieinnvandring ikke åpner for å ta stilling til om søkeren har behov for beskyttelse (asyl) da dette dekkes av egne regler. Det er også mange søkere som er i samme situasjon, og innvandringsregulerende hensyn er derfor avgjørende også i de fleste av disse sakene.
Tilknytning til Norge
Dersom søkeren har en særlig tilknytning til Norge kan dette ha betydning i vurderingen av om det er grunnlag for å gjøre unntak fra underholdskravet.
At søkeren har tilknytning til Norge gjennom å være forelder til et norsk barn er i praksis ikke nok til å gjøre unntak fra underholdskravet. Det må være andre forhold i tillegg for å skille saken fra andre saker.
Søkerens egen oppholdstid i Norge kan i noen tilfeller få betydning, for eksempel hvis hen har hatt mange år med oppholdstillatelse tidligere. Men det at søkeren har oppholdt seg i Norge mens søknaden har vært til behandling, er ikke nok til å gjøre unntak.
Avslutning
Når UNE vurderer om det skal gjøres unntak fra underholdskravet etter utlendingsforskriften § 10-11 første ledd, gjøres det en konkret helhetsvurdering i den enkelte saken, der de sterke menneskelige hensynene i saken veies opp mot de innvandringsregulerende hensynene og formålet med underholdskravet. Søkerens situasjon må skille seg fra situasjonen til andre søkere i sammenlignbare saker for at UNE kan gjøre unntak fra underholdskravet etter utlendingsforskriften § 10-11 første ledd.
UNE behandler mange underholdssaker. Det finnes noen få eksempler hvor det gjøres unntak fra underholdskravet på grunn av særlig sterke menneskelige hensyn, men de fleste klagesakene tas ikke til følge.