Utlendingsnemnda (UNE) viser til departementets brev 06.10.2021 med vedlagt høringsnotat mv.
UNE har følgende kommentarer til høringsforslaget (høringsnotatet):
Ad forslaget til endringer i lovens regler om utvisning av flyktning av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser
Vi har ikke kommentarer til de foreslåtte redaksjonelle endringene i utlendingsloven (utl) § 126 annet og femte ledd.
Lovfesting i § 126 annet ledd av at oppholdstillatelse faller bort når første instans har fattet vedtak om utvisning på grunn av grunnleggende nasjonale interesser
Hva som skal være skjæringstidspunktet for når en gjeldende oppholdstillatelse faller bort på grunn av denne typen utvisningsvedtak er i utgangspunktet et rettspolitisk spørsmål. Vi kommenterer ikke rettspolitiske spørsmål, men har noen kommentarer til unntaket knyttet til utsatt iverksetting og forholdet til andre bestemmelser (sammenhengen i regelverket):
Skjæringstidspunktet for når en oppholdstillatelse faller bort og spørsmålet om iverksetting av vedtaket er prinsipielt sett to forskjellige rettslige spørsmål. Det ville ikke være noe i veien for en ordning der tillatelsen faller bort når førsteinstansen har truffet vedtak, uavhengig av om det på et senere tidspunkt foreligger en beslutning om å utsette iverksettingen av vedtaket.
På tidspunktet for UDIs utvisningsvedtak er det åpent om vedtaket vil bli påklaget og om utsatt iverksetting i så fall vil bli gitt. Hvis en eventuell senere utsatt iverksetting skal være avgjørende for om tillatelsen anses bortfalt, vil det på UDIs vedtakstidspunkt ikke være klart om tillatelsen er bortfalt grunn av vedtaket eller ikke. Samtidig virker det kanskje noe inkonsekvent hvis en tillatelse skal anses bortfalt på tidspunktet for UDIs utvisningsvedtak, men så etter en eventuell senere beslutning om utsatt iverksetting av vedtaket likevel ikke anses bortfalt («gjenoppstår»). Samtidig er det også et spørsmål hva slags oppholdsstatus utlendingen har fra tidspunktet for UDIs vedtak om utvisning på grunn av nasjonale interesser og frem til en eventuell beslutning om utsatt iverksetting av vedtaket (det være seg fra UDI, UNE eller domstolene). Vi mener at det er behov for klargjøringer her.
Som kjent skjer iverksetting av et vedtak ved at utlendingen pålegges å forlate Norge innen en frist eller føres ut av Norge uten utreisefrist (se f.eks. utl § 90 og § 129).
I noen av disse sakene vil situasjonen på vedtakstidspunktet være at utsendelse ikke er aktuelt på grunn av det absolutte returvernet etter utl § 73. I slike tilfeller antar vi at det ikke vil være grunn til å fatte beslutning om utsatt iverksettelse, idet det da allerede skal fremgå av vedtaket at det for tiden ikke kan iverksettes. Dette behøver ikke ha betydning for når en oppholdstillatelse er falt bort i disse tilfellene.
Høringsnotatet sier heller ikke noe om forholdet mellom forslaget til ny bestemmelse på dette punktet og uttalelsene i forarbeidene om iverksetting av vedtak og utl § 129 siste ledd. Av den sistnevnte bestemmelsen fremgår det at hvis en utlending påberoper seg rett til beskyttelse etter § 28 eller for øvrig gir opplysninger om at vernet mot utsendelse etter § 73 vil komme til anvendelse, kan et vedtak bare iverksettes når det er endelig hvis vilkårene i bokstav a, b eller c er oppfylt. Disse alternativene synes ikke anvendelige i de tilfellene som her er aktuelle – nemlig utvisning av flyktning. Vi antar dermed at hovedregelen i § 129 siste ledd normalt vil komme til anvendelse i disse tilfellene, altså at vedtaket ikke kan iverksettes før det er endelig.
Ad presiseringer i utlendingsforskriften i forbindelse med nytt tiltak om tilleggstid mv. for permanent oppholdstillatelse ved alvorlige brudd på utlendingsloven
Kommentarer til forslaget til ny § 14-1 a
Det uttalte formålet med bestemmelsen er å klargjøre kompetansereglene i forvaltningsloven og at UNE kan ilegge tilleggstid i stedet for å utvise når UDI har fattet vedtak om utvisning. Vi har merket oss henvisningen til og omtalen av fvl § 34 og 35 under punkt 3.2 (Gjeldende rett) i høringsnotatet.
Vi ser et behov for at det fremgår uttrykkelig at bestemmelsen (kompetansen) gjelder både ved klage og ved omgjøring av klageorganets egne tidligere vedtak. Det vil i tilfelle klargjøre at UNE ved omgjøring av eget vedtak om utvisning, har samme adgang til å vurdere tilleggstid som alternativ til utvisning som ved klagebehandling av UDIs vedtak.
Departementet kan med fordel vurdere om en slik regelfesting ikke bare skal omfatte klager og omgjøringsvurderinger i saker om utvisning, men også i oppholdssaker, se utl § 60 sjette ledd. Når disse to bestemmelsene (§ 70 annet ledd og § 60 sjette ledd) er ment å overlappe hverandre, kan det være greit å ha sammenfallende prosessregler som klargjør UNEs adgang til å benytte regler om tilleggstid.
Videre fremgår det av utl § 60 sjette ledd at tilleggstiden beregnes fra det tidspunkt vilkåret om botid for permanent oppholdstillatelse tidligst er oppfylt. Vi stiller spørsmål om ikke tilsvarende bør fremgå av utl § 70 annet ledd, eventuelt i forskrift til denne bestemmelsen.
Kommentarer til forslaget til ny § 14-2 a
Forslaget til ny § 14-2 a innebærer at vedtak om tilleggstid i stedet for utvisning etter søknad kan oppheves dersom nye omstendigheter tilsier det. UDI er vedtaksmyndighet.
Det kan stilles spørsmål om en slik ordning ikke også bør gjelde for de tilfeller der det i vedtak om tillatelser er besluttet å ilegge tilleggstid etter § 60 sjette ledd. Tilleggstid etter § 60 sjette ledd vil være en begrensning i vedtakets rettsvirkning slik at utlendingen må ha oppholdstillatelse i lengre tid enn det som vanligvis kreves for å få permanent oppholdstillatelse. Opphevelse av denne begrensningen kan naturligvis vurderes ved søknad om fornyelse, eller ved anmodning om omgjøring til UNE, der UNE har fattet vedtaket og besluttet tilleggstid. Men en slik ordning gjør at det potensielt blir to parallelle prosessordninger: En ordning for saker der tilleggstid er vedtatt i forbindelse med behandling av sak om utvisning, og en der det ikke er fattet vedtak om utvisning og tilleggstid er besluttet i sak om oppholdstillatelse. I mange tilfeller er overtredelsene like, og det kan være tilfeldigheter at det foreligger vedtak om utvisning i en sak og ikke en annen sak. Dette kan lett føre til forskjellsbehandling av ellers «like» saker. Det blir også uklart hvem som er adressat for «søknad» om opphevelse av vedtak mv. om tilleggstid, og det kan bli sendt inn samtidig søknad til UDI og anmodning om omgjøring til UNE. Det er dermed en fordel om regler og prosessløp harmoniseres her.
I tilfeller hvor en utlending er utvist for brudd på utlendingsloven, men UNE/UDI så omgjør utvisningsvedtaket og samtidig innvilger oppholdstillatelse, er det også noe uklart om vedtak/beslutning om tilleggstid skal følge av vedtaket om å omgjøre tidligere vedtak om utvisning, eller om det skal følge av vedtaket i tillatelsessaken. Også dette kan tale for sammenfallende regler om søknad om opphevelse av vedtak/beslutning om tilleggstid.
Videre er det forholdsvis mange saker om utvisning for brudd på utlendingsloven hvor utlendingen ikke har klarlagt identitet. Det som potensielt kan bli en særlig utfordring her er saker hvor UDI/UNE ikke bare ilegger tilleggstid, men under henvisning til tungtveiende innvandringsregulerende hensyn (manglende medvirkning) fastslår at en fremtidig søknad om POT ikke skal innvilges, se utl § 63 tredje ledd.
- Vi antar at mange vil kunne ønske å bestride UDIs/UNEs vurderinger her. Dette ser vi nå i forbindelse med søknader om reisedokument/utlendingspass, fornyelsessøknader der det er gitt tillatelse etter utl § 38 (5) fordi identitet ikke er klarlagt mv.
- Dette åpner her opp for at det i ytterligere en sakstype kan/skal foretas identitetsvurderinger og vurderinger av om søkeren har motarbeidet avklaring av identitet.
- Vi kan heller ikke se bort fra eventuelle parallelle løp med anmodninger om omgjøring i underliggende saker, f.eks. beskyttelsessak der det til slutt ble gitt en midlertidig oppholdstillatelse, eventuelt med begrensninger.
- Det er en fordel om regler og prosessløp harmoniseres her.
Det fremstår også noe uklart og er ikke sagt noe nærmere om hva som ligger i begrepet "nye omstendigheter". Departementet bør om mulig klargjøre dette:
Ifølge forarbeidene til ny § 70 annet ledd, skal adgangen til å fastsette tilleggstid istedenfor utvisning benyttes i særlige tilfeller, f.eks. av hensyn til barn. Under punkt 1 i Prop 83 L (2020-2021) har departementet uttalt at «De nye reglene om tilleggstid skal ikke danne grunnlag for noen generell oppmyking av praksis med hensyn til utvisning av utlendinger som overtrer utlendingsloven, men vil gi større fleksibilitet i særlige tilfeller, herunder i saker hvor det gjør seg gjeldende spesielle hensyn knyttet til barn som berøres av vedtaket.»
Vi spør om for eksempel tiden som har gått er "nye omstendigheter" eller faller det utenfor. Er tidsforløpet eventuelt et relevant (tilleggs-) moment under dette kriteriet? Dersom UDI/UNE velger ikke å utvise av hensyn til barn, men i stedet ilegge tilleggstid for å kunne få permanent oppholdstillatelse, kan da hensynet til barn på nytt anføres og anses som "nye omstendigheter" ved en søknad om å oppheve vedtak om tilleggstid/vedtak om at det ikke skal gis permanent oppholdstillatelse (§ 62 tredje ledd)? Vi erfarer nå at utlendingen f.eks. viser til hensynet til barn som grunn til å oppheve begrensninger i oppholdstillatelser gitt pga. at identitet ikke er klarlagt, selv om vilkårene for å oppheve begrensningene ikke er oppfylt. Dette hensynet er også vist til som grunn til å gjøre unntak fra krav om klarlagt identitet i andre saker, og som grunn til å bruke unntaksbestemmelser ellers fra vilkår for å få reisedokumenter, POT og STB.
- Også her kan vi se for oss parallelle løp, hvor utlendingen i stedet for å søke om å få opphevet et vedtak mv. om tilleggstid etter en ny forskriftsbestemmelse, anmoder om omgjøring av tidligere vedtak. Dette fordi det f.eks. ikke er noe vesentlig nytt som tilsier opphevelse av ilagt tilleggstid, men fordi utlendingen likevel ønsker å få dette prøvet. Vi antar at disse i stor grad vil gå til UNE.
- Dette tilsier at det er en fordel at reglene harmoniseres, at det klargjøres hvor en henvendelse skal fremmes, og hva som menes med «nye omstendigheter».
Departementet har under punkt 3.3.2 uttalt at det er rimelig at det oppstilles en tilsvarende mulighet lik den utlendinger har etter § 71 annet ledd. Vi viser til at det er forskjellige hensyn som gjør seg gjeldende: En utlending som er ilagt tilleggstid kan, til forskjell fra en utvist person som jo har et innreiseforbud, få innvilget tillatelse for eksempel i familiegjenforening uten at dette krever opphevelse av et innreiseforbud.
Oppsummert ser vi et behov for klargjøring av hvilke tilfeller departementet har sett for seg at skal falle inn under nye § 14-2 a i utlendingsforskriften, mer konkret hvilke endrede omstendigheter som skal kunne tilsi at UDI/UNE opphever vedtaket om å ilegge tilleggstid for permanent oppholdstillatelse eller om å nekte permanent oppholdstillatelse. Vi håper at det vil komme noen flere retningslinjer for behandling av slike søknader, eksempelvis i et ikrafttredelsesrundskriv.
Videre kan departementet med fordel tydeliggjøre fremgangsmåten for å få opphevet tidligere ilagt reaksjon. I forslag til ny § 14-2 a fremgår det at vedtaket om å ilegge tilleggstid for permanent oppholdstillatelse eller om å nekte permanent oppholdstillatelse «etter søknad» kan oppheves dersom nye omstendigheter tilsier det. Ordlyden her kan kanskje tale for at utlendingen må fremme en særskilt søknad. Ut fra det som står i Prop. 83 L (2020-2021) pkt. 2.4.3.7 kan det derimot synes som at det (også) kan være aktuelt å be om slik opphevelse i forbindelse med begjæring om omgjøring av tidligere vedtak, eventuelt ved søknad om permanent oppholdstillatelse.
Med hilsen
Sonja Engen Siewert
avdelingsdirektør
Saksbehandler: Trond Øystein Vetleseter
Dette brevet er godkjent elektronisk i Utlendingsnemnda og har derfor ingen signatur.