Utlendingsnemnda (UNE) viser til departementets høringsbrev 18.11.2015 med vedlagt høringsnotat m.m. Vi har følgende kommentarer til høringsforslaget:
Ifølge høringsnotatet punkt 6 tredje avsnitt vil ti års innreiseforbud være aktuelt i saker hvor et varig innreiseforbud vil være uforholdsmessig, for eksempel av hensyn til utlendingens familie i Norge, samtidig som et innreiseforbud på fem år ikke i tilstrekkelig grad samsvarer med de alvorlige forhold som danner grunnlaget for at utlendingen utvises fra Norge.
Vi presiserer at for klageinstansen UNE vil et slikt nytt alternativ i tilfelle kun være anvendelig der Utlendingsdirektoratet (UDI) har fastsatt et varig (eller ti års) innreiseforbud, siden UNE i realiteten ikke kan endre innreiseforbudet til skade for klageren.
De foreslåtte endringene i utlendingsforskriften (utf) § 14-2 er nærmere bestemt at alternativet ti års innreiseforbud blir tatt inn i første ledd bokstav c, mens alternativet varig innreiseforbud blir flyttet til en ny bokstav d (en rent redaksjonell endring). Med andre ord er det lagt opp til at reglene i annet ledd flg. blir som før.
Når offentlig orden gjør det nødvendig eller hensyn til grunnleggende nasjonale interesser tilsier et lengre innreiseforbud enn fem år, vil utf § 14-2 annet ledd annet punktum uten endringer innebære at ti års innreiseforbud i prinsippet vil kunne være et alternativ til varig utvisning i de sakene. Og i den grad de nevnte offentlige hensyn ikke gjør seg gjeldende i slike utvisningssaker, vil annet ledd første punktum slik det lyder i dag i tilfelle innebære at alternativet fremdeles vil være et tidsbegrenset innreiseforbud på maksimalt fem år og ikke ti år.
I begrunnelsen for endringsforslaget, jf. spesielt høringsnotatet punkt 2 siste avsnitt og punkt 6 siste avsnitt, har departementet blant annet vist til henholdsvis alvorlig kriminalitet, lengre fengselsstraffer for «grov» kriminalitet og at innreiseforbud på ti år først og fremst vil være aktuelt i saker om utvisning på grunn av ilagt straff (og hvor innreiseforbudet i dag settes til fem år fordi varig blir ansett uforholdsmessig). Overtredelser av utlendingsloven er bare nevnt i punkt 5 siste avsnitt i høringsnotatet, kort sagt under henvisning til EUs returdirektiv og hovedregelen om maksimalt fem års innreiseforbud i saker om ulovlig opphold.
Det virker med andre ord som at en fortsatt hovedregel om maksimalt fem år i «normaltilfellene» i de såkalte returdirektivsakene, jf. utf § 14-2 annet ledd første punktum, er en tilsiktet konsekvens jf. returdirektivet. Vi stiller likevel spørsmål om det kan være overtredelser av utlendingsloven som tidligere ikke har kvalifisert til varig innreiseforbud, f.eks. langvarig ulovlig opphold og/eller arbeid, der en gjennomføring av forslaget vil kunne medføre en «innstramming» av innreiseforbudet til ti år mot tidligere fem år. Dette da den nevnte uttalelsen om «først og fremst [ ] aktuelt i saker om utvisning på grunn av ilagt straff», og at § 14-2 første ledd ikke er begrenset til saker med ilagt straff, etter UNEs syn må forstås slik at fastsetting av ti års innreiseforbud ikke vil være utelukket i saker om utvisning på annet grunnlag enn ilagt straff.
Videre nevner vi at grensedragningen mellom de ulike alternativene for fastsetting av innreiseforbudet allerede i dag kan by på visse utfordringer i saksbehandlingen. Samtidig er det uklart i hvilken grad det i realiteten vil kunne være forholdsmessig med ti års innreiseforbud, men uforholdsmessig med varig innreiseforbud. Et varig innreiseforbud kan dessuten oppheves etter en konkret vurdering dersom det skulle foreligge særskilte omstendigheter, jf. utlendingsloven (utl) § 71 annet ledd annet punktum. På den annen side har vi merket oss det som fremgår av høringsnotatet punkt 2 siste avsnitt og punkt 6 tredje og fjerde avsnitt. Vi ser at i saker der varig innreiseforbud er for strengt, eller det er tvil om varig er for strengt, vil en hjemmel til å fastsette ti års innreiseforbud i prinsippet kunne gi mulighet for en større fleksibilitet og presisjon enn i dag. Det er likevel et spørsmål i hvilken grad ti års innreiseforbud vil kunne anses som et forholdsmessig tiltak hvis varig innreiseforbud ikke er det, for eksempel der varig innreiseforbud fremstår som et uforholdsmessig tiltak overfor barn.
Ifølge høringsnotatet punkt 6 siste avsnitt ser departementet det som naturlig at utlendingsmyndighetene utvikler bruken av tiårig innreiseforbud nærmere gjennom forvaltningspraksis med mulighet for etterfølgende domstolskontroll. Vi nevner at i den grad departementet gir nærmere retningslinjer om lovtolking og skjønnsutøvelse til UDI gjennom instruks i rundskriv, vil dette kunne få indirekte betydning for UNEs praksis gjennom UDIs vedtak og som en rettskilde for UNE (selv om departementets rundskriv til UDI ikke binder UNE direkte). Og i den grad departementet instruerer UNE på tilsvarende måte, vil det selvsagt binde UNE direkte.
Vi legger for øvrig til grunn at departementet vil gjøre de nødvendige justeringer i foreliggende instrukser om innreiseforbudets varighet.
Videre har ikke departementet lagt opp til overgangsregler, enn mindre sagt noe uttrykkelig om dette i høringsnotatet. Det fremgår med andre ord ikke hva som er skjæringstidspunktet i så måte (for eksempel vedtakstidspunktet eller gjerningstidspunktet). Generelt er det de til enhver tid gjeldende regler på respektive vedtakstidspunkt som skal benyttes i utvisningssaker, med den begrensning at UNE ikke kan forhøye innreiseforbud fastsatt av UDI selv om reglene blir endret mens klagen er til behandling eller senere. Men skjæringstidspunktet kan med fordel klargjøres i forskriften, eventuelt i rundskriv/instruks.
Avslutningsvis viser vi til at endringsforslaget virker avgrenset til de utvisningssakene der utlendingen ikke er omfattet av de særlige reglene i utl kapittel 13 om EØS-borgere mv., jf. følgende:
Utf kapittel 14, som § 14-2 om innreiseforbudets varighet er plassert i, viser kun til utl § 70 som gjelder tredjelandsborgere (uten relevant EØS-tilknytning). Videre nevner ikke høringsnotatet de særlige EØS-reglene utover en henvisning i punkt 3 første avsnitt (Gjeldende rett) til utl kapittel 13.
De særlige utvisningsbestemmelsene for EØS-borgere mv. fremgår av utl §§ 122-124. Utl § 124 første ledd annet punktum sier at innreiseforbudet kan gjøres varig eller tidsbegrenset, men ikke for kortere tidsrom enn to år. Videre sier utf § 19-30 første ledd første punktum at innreiseforbud skal begrenses til det som er nødvendig ut fra hensynet til offentlig orden eller sikkerhet. Etter sin ordlyd gir da utl § 124, jf. utf § 19-30, større fleksibilitet med hensyn til å gradere varigheten av innreiseforbudet enn det som følger av de alminnelige utvisningsbestemmelsene, der § 14-2 første ledd angir bestemte alternativer for varigheten av innreiseforbudet. Ikrafttredelsesrundskrivet til utf kapittel 19 sier om varigheten av innreiseforbud kun at «Forskriftens § 19-30 gir bestemmelser om varigheten av innreiseforbudet. Forbudet gis etter tidligere praksis for to år, fem år, eller gjøres varig.» I tillegg nevner rundskrivet at UDI gis adgang til å gi retningslinjer om varigheten av innreiseforbudet (utf § 19-30 første ledd annet punktum). Men UNE er ikke direkte bundet av retningslinjer fra UDI, og UDIs rundskriv RS 2010-022 punkt 8 sier uansett ikke noe mer konkret om ulike lengder av innreiseforbudet.
Etter dette kan departementet med fordel klargjøre om det er slik at reglene om utvisning av EØS-borgere mv. ikke inkluderes i endringsforslaget fordi ordlyden i utl § 124, jf. utf § 19-30, allerede gir rom for ti års innreiseforbud (hvis det er nødvendig ut fra hensynet til offentlig orden eller sikkerhet), eller om det i tilfelle skyldes andre forhold.
I likhet med departementet antar vi for øvrig at forslaget ikke vil innebære noen større administrative og økonomiske konsekvenser for UNE eller øvrige etater.
Med hilsen
Øyvind Havnevik
seksjonssjef
Trond Øystein Vetleseter
seniorrådgiver