Sammendrag: EØS

Anmodningen om omgjøring ble tatt til følge. Enstemmig.

Saken gjaldt en polsk borger som i mars 2007 ble gitt en oppholdstillatelse etter EØS-regelverket og bestemmelsene i utlendingsloven av 1988, jf. utlendingsforskriften av 1990 § 175 annet ledd. Tillatelsen ble senere fornyet ved to anledninger, siste gang ved at det ble gitt en femårig oppholdstillatelse. Arbeidsoppholdet opphørte imidlertid etter ca. 16 måneder etter at det den femårige tillatelsen ble gitt.

Klageren søkte om varig oppholdsrett i 2013. Han fikk endelig avslag på sin søknad ved UNEs vedtak høsten 2014. Saken ble senere påklaget til Sivilombudsmannen (SOM) som i sin uttalelse konkluderte med at UNEs vedtak var ugyldig. Bakgrunnen for denne uttalelsen var at SOM mente det ikke var adgang til i ettertid å vurdere lovligheten av perioden klageren hadde hatt en oppholdstillatelse etter gammelt regelverk, med andre ord om han materielt sett oppfylte vilkårene i denne perioden. UNE var uenig i dette, og mente saken reiste prinsipielle spørsmål. Det ble opprettet omgjøringsanmodning i saken, og besluttet at saken skulle behandles i stornemnd.

Stornemnd ble avholdt i to omganger, ettersom det oppsto et behov for utredning av flere problemstillinger under første behandlingsrunde.

Stornemnda kom til at klageren fylte vilkårene for varig oppholdsrett i utlendingsloven § 115.

Stornemnda bemerket følgende

Klageren er polsk statsborger. Han er derfor omfattet av EØS-avtalen og de særlige regler som gjelder for EØS-borgere, jf. utlendingsloven § 110 første ledd.

Kort om EØS-regelverket

Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) er betegnelsen på området som dekker de landene som har undertegnet EØS-avtalen. Dette omfatter de tre EFTA-landene (Norge, Island og Liechtenstein) og alle EU-landene. Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av EUs indre marked, der fri flyt av personer, varer, tjenester og kapital står sentralt.

Prinsippene i EØS-avtalen og de fire frihetene må sees i sammenheng med de grunnleggende formålene og prinsippene i avtalen. To sentrale grunnprinsipper i EU/EØS-retten er prinsippene om proporsjonalitet og ikke-diskriminering. Ikke-diskrimineringsprinsippet forbyr forskjellsbehandling av borgere fra de ulike EØS-landene på grunnlag av nasjonalitet, og både åpenlyst og skjult diskriminering og forskjellsbehandling blir rammet av forbudet. Proporsjonalitetsprinsippet krever et rimelig forhold mellom det målet man ønsker å nå og de midlene som tas i bruk for å nå dette målet.

En tredjelandsborger, det vil si en borger av et land utenfor EØS-samarbeidet, må som hovedregel søke om en oppholdstillatelse (eventuelt visum) for å oppholde seg i Norge. Det er som hovedregel ikke adgang til å reise inn i riket før oppholdstillatelsen er gitt. En tredjelandsborger uten oppholdstillatelse (eventuelt visum/visumfritt opphold) oppholder seg
i Norge ulovlig, og risikerer å bli utvist. Det overordnede formålet bak disse bestemmelsene er innvandringskontroll.

Utgangspunktet for en EØS-borger er imidlertid at bevegelsesfrihet er en iboende rettighet. Formålet er å sikre fri flyt i EØS-samarbeidet. Norge skal tilrettelegge for færrest mulige hindringer for EØS-borgeren. EØS-borgeren reiser visumfritt, og har adgang til å være i landet i opptil tre måneder før det oppstår en plikt til å registrere seg. Dette er imidlertid en plikt med få eller ingen sanksjoner. Uavhengig av om EØS-borgeren har registrert seg, vil vedkommende ha en rett til opphold i Norge, så lenge de materielle vilkårene for dette er oppfylt.

EØS-avtalen trådte i kraft 01.01.1994, og førte med seg en tillatelsesbasert rett til opphold i Norge for EØS-borgere. EØS-borgere kunne fra dette tidspunktet fremsette en søknad om oppholdstillatelse. Oppholdstillatelser ble som hovedregel gitt med varighet av ett eller fem år. I oktober 2009 overtok registreringsordningen, og tillatelsesordningen opphørte.

EØS-borgere som kom til Norge etter oktober 2009 skulle ikke lenger søke om oppholdstillatelse, men hadde en plikt til å registrere seg.

Registreringsordningen ble innført med unionsborgerdirektivet (2004/38/EF), som omhandler retten til å ferdes fritt for EØS-borgere og deres familiemedlemmer. Direktivet samlet og erstattet tidligere forordninger og direktiver på området. I tillegg ble rettspraksis på området også tatt inn. Direktivet er i store trekk en videreføring av gjeldende rett. Direktivet ble gjennomført i norsk rett i 2010 ved transformasjon til utlendingsloven kapittel 13 og utlendingsforskriften kapittel 19. I tillegg til å klargjøre og forenkle regelverket, innebar direktivet også en videreutvikling av rettigheter som alt fulgte av EØS-avtalen, blant annet et styrket utvisningsvern. Med direktivet ble tillatelsessystemet formelt erstattet av registreringsordningen, og begrepet varig oppholdsrett ble innført.

Et registreringsbevis gitt til en EØS-borger er i utgangspunktet evigvarende. Dette er imidlertid ikke det samme som at vedkommende til enhver tid har en rett til opphold i Norge. Hvorvidt EØS-borgeren har en rett til opphold vil avhenge av om vedkommende utøver EØS-rettigheter i Norge. Dette vil være tilfelle der vedkommende er arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende, tjenesteyter, råder over tilstrekkelige midler eller er student, se utlendingsloven § 112. I motsatt fall vil retten til opphold bortfalle. Dette følger av utlendingsforskriften § 19-13a og artikkel 14 nr. 2 i unionsborgerdirektivet.

Forholdet til folkeretten og Norges internasjonale forpliktelser

Utlendingsloven og utlendingsforskriften inneholder særlige regler for utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen, se lovens kapittel 13 og forskriftens kapittel 19. Bestemmelsene er basert på unionsborgerdirektivet.

Norsk rett formodes å være i overensstemmelse med folkeretten (presumpsjonsprinsippet). Der en rettsakt er gjennomført på en feilaktig måte eller ikke i det hele tatt, vil man sikre at EØS-regelen får fullt gjennomslag i norsk rett gjennom en "EØS-vennlig" fortolkning av norske lovbestemmelser. Norsk forvaltning og norske domstoler skal tolke nasjonal
lovgivning i tråd med Norges internasjonale forpliktelser. Utlendingsloven inneholder også alminnelige bestemmelser om at loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke individets stilling, se § 3.

Norsk intern rett kan imidlertid gi bedre rettigheter enn det som følger av
unionsborgerdirektivet. Det vises til artikkel 37, som lyder som følger (engelsk versjon):

"The provisions of this Directive shall not affect any laws, regulations or administrative provisions laid down by a Member State which would be more favourable to the persons covered by this Directive."

Sakens hovedproblemstillinger

Stornemnda tar først stilling til om utlendingsmyndighetene har adgang til å vurdere om en EØS-borger som søker om varig oppholdsrett etter utlendingsloven § 115 har oppfylt de materielle vilkårene for oppholdsrett etter lovens § 112, det vil si om han eller hun hadde lovlig opphold, og om vilkårene for opphold har vært oppfylt i perioder EØS-borgeren har hatt en oppholdstillatelse etter utlendingsloven av 1988 og utlendingsforskriften av 1990.

Videre, dersom utlendingsmyndighetene har en slik adgang, må stornemnda vurdere om klageren reelt sett har hatt lovlig opphold etter 01.01.2010 og om klageren oppfylte de materielle vilkårene for oppholdstillatelse etter utlendingsloven av 1988 før ikrafttredelsen av ny utlendingslov.

Utgangspunktet for vurderingene er at klageren ved vedtak fra Østfold politidistrikt av 05.09.2008 ble gitt en oppholdstillatelse som arbeidstaker etter EØS-regelverket og bestemmelsene i utlendingsloven av 1988, jf. utlendingsforskriften av 1990 § 175 annet ledd. Tillatelsen gjaldt fra 20.09.2008 til 20.09.2013.

Fra vedtaket gjengis

"Politiet gir deg Oppholdstillatelse i medhold av EØS-regelverket. Tillatelsen gir deg rett til å ta arbeid/erverv i hele landet. Tillatelsen gjelder fra 20.09.2008 og til 20.09.2013. Tillatelsen er gitt etter utlendingsloven § 51, jf. utlendingsforskriften § 175 første ledd. Tillatelsen kan fornyes. Søknad om fornyelse bes fremmet personlig for politiet der du bor, senest en måned, før tillatelsen utløper. Det gir deg rett til opphold på samme vilkår inntil søknaden er avgjort, jf. utlendingsforskriften § 39. Tillatelsen danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse."

Utlendingsloven av 2008 med forskrift trådte i kraft 01.01.2010. Den tidligere ordningen med å gi oppholdstillatelser til EØS-borgere ble endret til en ordning med registrering. Det ble også gitt overgangsbestemmelser. I Norge begynte man å bruke registreringsordningen 15.10.2009.

Det følger av den nye utlendingsforskriften § 20-15 første ledd at EØS-borgere som har oppholdstillatelse etter utlendingsloven av 1988 og utlendingsforskriften av 1990 når forskriften trer i kraft, skal anses registrert etter lovens § 117, jf. forskriftens § 19-22, samtidig som oppholdstillatelsen gjelder inntil utløpet av gyldighetstiden. Videre følger det av bestemmelsens første ledd annet punktum at oppholdstillatelse etter loven av 1988 og forskriften av 1990 kapittel 8 likevel faller bort når den nye forskriften trer i kraft.

Klagerens siste oppholdstillatelse ble gitt etter utlendingsloven av 1988 og
utlendingsforskriften av 1990 kapittel 8.

Dette innebærer at klagerens oppholdstillatelse gitt av Østfold politidistrikt 05.09.2008 falt bort 01.01.2010, og at klageren fra dette tidspunktet var å anse som registrert.

Adgang til å vurdere om klageren har hatt sammenhengende lovlig opphold

Stornemnda har først vurdert om utlendingsmyndighetene har adgang til å vurdere om klageren har hatt sammenhengende lovlig opphold fra 01.01.2010.

Det følger av gjeldende utlendingslov og -forskrift, samt av unionsborgerdirektivet, at utlendingsmyndighetene har adgang til å etterprøve om de materielle vilkårene for oppholdsrett var oppfylt når det søkes om varig oppholdsrett etter utlendingsloven § 115, det vil si om søkeren har hatt sammenhengende lovlig opphold i riket i fem år. Det at en søker kun har vært registrert som EØS-borger er ikke tilstrekkelig for å legge til grunn at EØS-borgeren har hatt lovlig opphold. Stornemnda presiserer at det ikke er et krav at EØS-borgeren faktisk har registrert seg for å få varig oppholdsrett. En EØS-borger kan få varig oppholdsrett selv om vedkommende ikke har vært registrert. Det må derfor foretas en vurdering av om oppholdet reelt sett har vært sammenhengende og lovlig.

Stornemnda understreker at faktisk opphold i Norge, og lovlig opphold i utlendingslovens og unionborgerdirektivets forstand, ikke nødvendigvis er sammenfallende.

Stornemnda viser videre til unionborgerdirektivet artikkel 19, som lyder som følgende (engelsk versjon):

"Document certifying permanent residence for Union citizens
1. Upon application Member States shall issue Union citizens entitle to permanent residence, after having verified duration of residence, with a document certifying permanent residence."

Unionsborgerdirektivet legger opp til at den enkelte medlemsstat skal kontrollere varigheten av oppholdet før den utsteder varig oppholdsbevis til EØS-borgere. Dette for å kunne se om EØS-borgeren faktisk har vært i medlemsstaten og om vedkommende har hatt et lovlig opphold i den perioden vedkommende har vært her.

Adgang til å vurdere om grunnlaget for oppholdstillatelse etter utlendingsloven av 1988 har vært oppfylt

Som nevnt ovenfor, fikk klageren en femårig tillatelse for tidsrommet 20.09.2008 til 20.09.2013. Denne falt bort i forbindelse med ikrafttredelsen av ny utlendingslov 01.01.2010. Før dette var tillatelsen aldri tilbakekalt eller omgjort, og den hadde heller ikke falt bort på annen måte. Dette mener imidlertid stornemnda ikke har noen betydning for adgangen til å vurdere om vilkårene for oppholdstillatelsen var til stede før 01.01.2010.

Stornemnda mener at utlendingsmyndighetene har adgang til å vurdere om klageren hadde "lovlig opphold" i perioden som den tidligere gitte oppholdstillatelse gjaldt, nærmere bestemt at det er adgang til å vurdere om EØS-borgeren fylte de materielle vilkårene for rett til opphold i samme periode som hun eller han hadde oppholdstillatelse etter tidligere utlendingslov og -forskrift. Spørsmålet har for stornemnda ikke voldt tvil.

Stornemnda viser spesielt til at en EØS-borgers rett til opphold og å ta arbeid i Norge etter utlendingsloven av 1988 var uavhengig av om oppholdstillatelse var gitt. EØS-borgerens rettigheter fulgte/følger av EØS-avtalen.

Etter utlendingsloven av 1988 måtte EØS-borgere søke om oppholdstillatelse i Norge. Selve oppholdsretten var imidlertid ikke avhengig av tillatelsen, men av om grunnlaget for oppholdet var til stede. Det vises blant annet til Ot.prp. nr. 72 (2007-2008) kapittel 6.2 (s. 14):

"Utlendingsregelverket byggjer på eit system med opphaldsløyve. Krav om opphaldsløyve blir berre stilt for opphald som varer lenger enn tre månader. Eit vilkår for å få eit slikt løyve, er at utlendingen fell inn under ein av dei kategoriane som er nærmere omtalt i avsnitt 6.4. Sjølv om det er krav om opphaldsløyve for opphald utover tre månader, fell ikkje retten til opphald automatisk bort dersom personen ikkje har løyve. Opphaldsløyvet er berre ei formalisering av opphaldsretten, og det avgjerande vil vere om personen oppfyller dei materielle vilkåra for opphaldsretten".

Videre står det blant annet følgende på s. 10 i proposisjonen:

"... Som i dag vil ikkje manglande registreringsbevis eller opphaldskort ha noko å seie for retten ein har til opphald i vertslandet. Opphaldsretten vil framleis bli regulert utelukkande av vilkåra for opphald og ikkje av om opphaldsretten er formalisert i eit registreringsbevis eller eit opphaldskort."

Stornemnda understreker at sentralt i EØS-retten er at manglende registrering/ oppholdstillatelse ikke er/var sammenfallende med et ulovlig opphold.

Stornemnda mener at det sentrale for klagerens rett til å oppholde seg og å ta arbeid i Norge ikke var avhengig av om oppholdstillatelse var gitt, men om han faktisk fylte vilkårene for å utøve EØS-rettigheter.

Dette innebærer at EØS-borgerens rett til opphold før ikrafttredelsen av unionsborgerdirektivet i 2009 ikke var avhengig av om det var gitt en oppholdstillatelse, men av om grunnlaget for opphold, i kraft av EØS-avtalen, var oppfylt. Oppholdstillatelsen var kun en formalisering av oppholdsretten.

Stornemnda viser også til at tillatelsen klageren fikk i 2008 ble gitt etter utlendingsloven av 1988 § 51, som var inntatt i lovens kapittel 8 om særlige regler for utlendinger omfattet av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen, og ikke de alminnelige bestemmelsene om oppholdstillatelser for tredjelandsborgere, inntatt i lovens kapittel 2. En tillatelse etter
EØS-regelverket var (og er) enklere å oppnå fordi det ble (blir) stilt færre vilkår for tillatelsen.

Forutsetningen for at det ble gitt en tillatelse etter utlendingsloven av 1988 § 51 var at søkeren var EØS-borger (eller familiemedlem til EØS-borger) og utøvde EØS-rettigheter. Ved ny/ forlenget søknad mener stornemnda derfor utlendingsmyndighetene måtte kunne prøve om vilkårene var til stede og fortsatt er til stede.

Stornemnda viser videre til at utlendingsmyndighetene ikke har anledning til å drive systematisk kontroll av EØS-borgere. Dette følger direkte av unionborgerdirektivets ordlyd, meddelelse fra Kommisjonen til Europa-parlamentet og rådet (COM (2009) 313 final) og utlendingslovens forarbeider. Manglende adgang til systematisk kontroll gjaldt også før unionsborgerdirektivet trådte i kraft.

Stornemnda viser til artikkel 14 i unionsborgerdirektivet (engelsk versjon), som lyder som følger:

"Retention of the right of residence
1. Union citizens and their family members shall have the right of residence provided for in Article 6, as long as they do not become an unreasonable burden on the social assistance system of the host Member State.

2. Union citizens and their family members shall have the right of residence provided for in Articles 7, 12 and 13 as long as they meet the conditions set out therein. In specific cases where there is a reasonable doubt as to whether a Union citizen or his/her family members satisfies the conditions set out in Articles 7, 12 and 13, Member States may verify if these conditions are fulfilled. This verification shall not be carried out systematically."

I Kommisjonens uttalelse heter det tilsvarende i tilknytning til avsnittet om misbruk på s. 16:

"The Directive does not prevent Member States from investigating individual cases where there is a well-founded suspicion of abuse. However, Community Law prohibits systematic checks."

Videre, i Ot.prp. nr. 72 (2007-2008) på s. 30 uttales følgende:

"Retten styresmaktene har til å undersøkje om vilkåra for opphald er oppfylte, er avgrensa til dei særlege tilfella der det er rimelig tvil om vedkommande oppfyller vilkår, jf. artikkel 14 nr. 2. Det er altså ikkje høve til å ta rutineprega, systematiske undersøkingar."

I praksis innebærer dette at utlendingsmyndighetene kun kan foreta kontroll når EØS-borgere (og deres familiemedlemmer) registrerer seg, og på et eventuelt senere tidspunkt for fremsettelse av søknad om varig oppholdsrett (og tidligere ved søknad om fornyet oppholdstillatelse). For øvrig er kontrolladgangen begrenset til særlige tilfeller der det er rimelig tvil om vedkommende oppfyller vilkårene i unionborgerdirektivets artikkel 7.

Stornemnda mener også at den omstendighet at det ble gitt en oppholdstillatelse til en EØS-borger etter utlendingsloven § 51 ikke kunne medføre at han eller hun fikk en sterkere rett enn andre EØS-borgere som ikke hadde søkt om slik tillatelse, men som faktisk oppfylte vilkårene.

Videre mener stornemnda at lovlig opphold i utlendingsloven § 115 ikke er sammenfallende med et opphold i henhold til en oppholdstillatelse gitt etter utlendingsloven av 1988 § 51, men at lovlig opphold betyr opphold i samsvar med EØS-avtalen der EØS-borgeren (eller vedkommendes familiemedlemmer) har utøvd rettigheter etter EØS-avtalen. Dette følger av
unionborgerdirektivet artikkel 16 nr. 1, direktivets oppbygging og av EU-domstolens praksis, se for eksempel C-424/10 Ziolowski.

Stornemnda viser også til utlendingsforskriften § 19-13a om bortfall av oppholdsrett etter utlendingsloven § 112, som lyder som følger:

"Oppholdsrett etter lovens § 112 bortfaller når vilkårene for oppholdsretten ikke lenger er til stede. Dette gjelder uavhengig av om EØS-borgeren har et registreringsbevis. Utlendingsdirektoratet kan gi nærmere retningslinjer."

Dette viser at lovlig opphold for en EØS-borger er uavhengig av registrering, og at registrering ikke er et vilkår for å kunne opparbeide seg varig oppholdsrett. Og motsatt, registrering i seg selv er ikke nok for å konstatere lovlig opphold i utlendingslovens og unionborgerdirektivets forstand.

Stornemnda mener etter dette at det er adgang for utlendingsmyndighetene til å vurdere om EØS-borgeren har hatt lovlig opphold i det aktuelle forutgående tidsrommet, både i perioder vedkommende har hatt oppholdstillatelse etter utlendingsloven av 1988 og tilhørende forskrift, samt i perioden han eller hun har vært registrert etter utlendingsloven av 2008.

Varig oppholdsrett

Stornemnda har dernest vurdert om klageren har hatt sammenhengende opphold i en femårs-periode, om oppholdet har vært lovlig, herunder om han har vært ufrivillig arbeidsløs og dermed bevart sin status sin arbeidstaker, samt om han har opprettholdt sin status som arbeidstaker selv om han mottok sosialstønad.

Rettslig utgangspunkt

Etter utlendingsloven § 115 første ledd første punktum får en EØS-borger, som etter lovens § 112 og § 113 har hatt sammenhengende lovlig opphold i riket i fem år, varig oppholdsrett.

Bestemmelsen er en implementering av unionsborgerdirektivet artikkel 16 nr. 1 (engelsk versjon), der det heter:

"Union citizens who have resided legally for a continuous period of five years in the host Member State shall have the right of permanent residence there. This right shall not be subject to the conditions provided for in Chapter III."

Utlendingsloven § 112 lyder som følger:

"En EØS-borger har oppholdsrett utover tre måneder så lenge vedkommende
a) er arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende,
b) skal yte tjenester,
c) råder over tilstrekkelige midler til å forsørge seg selv og eventuelle medfølgende familiemedlemmer og er omfattet av en sykeforsikring som dekker alle risikoer under
oppholdet, eller er opptatt ved en godkjent utdanningsinstitusjon. Det er et vilkår at formålet med oppholdet hovedsakelig er utdanning, herunder yrkesrettet utdanning, at vedkommende er omfattet av en sykeforsikring som dekker alle risikoer under oppholdet, og avgir en erklæring om at vedkommende har tilstrekkelige midler til å dekke underhold for seg selv og eventuelle familiemedlemmer.
d) er opptatt ved en godkjent utdanningsinstitusjon. Det er et vilkår at formålet med oppholdet hovedsakelig er utdanning, herunder yrkesrettet utdanning, at vedkommende er omfattet av en sykeforsikring som dekker alle risikoer under oppholdet, og avgir en erklæring om at vedkommende har tilstrekkelige midler til å dekke underhold for seg selv og eventuelle familiemedlemmer.

En utlending som oppholder seg i riket etter første ledd bokstav a, men som opphører å være arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende, bevarer likevel sin status som arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende dersom vedkommende
a) er midlertidig arbeidsufør som følge av sykdom eller ulykke,
b) dokumenterer å være ufrivillig arbeidsløs etter å ha hatt lønnet arbeid i mer enn ett år, og
har meldt seg som arbeidssøkende hos Arbeids- og velferdsetaten,
c) dokumenterer å være ufrivillig arbeidsløs etter utløpet av en tidsbegrenset arbeidskontrakt av mindre enn ett års varighet eller ufrivillig ha mistet sitt arbeid i løpet av de første tolv månedene, og har meldt seg som arbeidssøkende hos Arbeids- og velferdsetaten, eller
d) påbegynner en yrkesrettet utdanning. Med mindre vedkommende ufrivillig er arbeidsløs, bevares status som arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende etter første ledd bokstav a bare så lenge den yrkesrettede utdanningen har sammenheng med vedkommendes tidligere arbeid.

I tilfeller som nevnt i annet ledd bokstav c, bortfaller status etter første ledd bokstav a etter seks måneder. Kongen kan gi nærmere bestemmelser i forskrift, herunder om hva som skal anses som tilstrekkelige midler etter første ledd bokstav c, om godkjente utdanningsinstitusjoner og om krav til erklæringen nevnt i første ledd bokstav d."

Utlendingsloven § 112 er direkte utledet av artikkel 7 i unionsborgerdirektivet, som lyder som følger (engelsk versjon):

"Right of residence for more than three months

1. All Union citizens shall have the right of residence on the territory of another Member State for a period of longer than three months if they:
(a) are workers or self-employed persons in the host Member State; or
(b) have sufficient resources for themselves and their family members not to become a burden on the social assistance system of the host Member State during their period of residence and have comprehensive sickness insurance cover in the host Member State; or
(c) – are enrolled at a private or public establishment, accredited or financed by the host Member State on the basis of its legislation or administrative practice, for the principal purpose of following a course of study, including vocational training; and – have comprehensive sickness insurance cover in the host Member State and assure the relevant national authority, by means of a declaration or by such equivalent means as they may choose, that they have sufficient resources for themselves and their family members not to become a burden on the social assistance system of the host Member State during their period of residence; or 
(d) are family members accompanying or joining a Union citizen who satisfies the conditions referred to in points (a), (b) or (c).

2. The right of residence provided for in paragraph 1 shall extend to family members who are not nationals of a Member State, accompanying or joining the Union citizen in the host Member State, provided that such Union citizen satisfies the conditions referred to in paragraph 1(a), (b) or (c).

3. For the purposes of paragraph 1(a), a Union citizen who is no longer a worker or self-employed person shall retain the status of worker or self-employed person in the following circumstances:
(a) he/she is temporarily unable to work as the result of an illness or accident;
(b) he/she is in duly recorded involuntary unemployment after having been employed for more than one year and has registered as a job-seeker with the relevant employment office;
(c) he/she is in duly recorded involuntary unemployment after completing a fixed-term employment contract of less than a year or after having become involuntarily unemployed during the first twelve months and has registered as a job-seeker with the relevant employment office. In this case, the status of worker shall be retained for no less than six months;
(d) he/she embarks on vocational training. Unless he/she is involuntarily unemployed, the retention of the status of worker shall require the training to be related to the previous employment.

4. By way of derogation from paragraphs 1(d) and 2 above, only the spouse, the registered partner provided for in Article 2(2)(b) and dependent children shall have the right of residence as family members of a Union citizen meeting the conditions under 1(c) above. Article 3(2) shall apply to his/her dependent direct relatives in the ascending lines and those of his/her spouse or registered partner."

Utlendingsloven § 115 må ses i sammenheng med utlendingsforskriften § 19-17 første ledd, der det heter at "sammenhengende lovlig opphold foreligger når vilkårene for oppholdsrett etter lovens § 112 og § 113 foreligger og EØS-borgeren ikke har hatt langvarige opphold i utlandet".

Videre vises det til Ot.prp. nr. 72 (2007-2008) pkt. 10 som tar for seg merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget, se s. 61 flg.. På s. 63 og 64 uttales følgende om utlendingsloven § 112:

"Første ledd nemner dei fem persongruppene som på visse vilkår har opphaldsrett utover tre månader. Alle persongruppene må som i dag i utgangspunktet kunne forsørgje seg sjølve og ikkje vere avhengige av økonomiske ytingar frå Noreg. Dersom vilkåra for opphald ikkje lenger er oppfylte, fell opphaldsretten bort, jf. direktivet artikkel 7og 14 og avsnitt 7.5.
[...] 

Andre ledd modifiserer utgangspunktet i første ledd om økonomisk aktivitet og sjølvforsørging for arbeidstakarar eller sjølvstendig næringsdrivande som av ulike grunnar mellombels fell utanfor arbeidslivet. Tilsvarande reglar gjeld òg i dag. Det går fram av andre ledd bokstav a at mellombels arbeidsuførleik som følgje av sjukdom eller ulykke ikkje tek frå EØS-borgaren status som arbeidstakar eller sjølvstendig næringsdrivande. Det er berre den mellombelse uførleiken som er omfatta. Ved varig arbeidsuførleik fell opphaldsretten i utgangspunktet bort. I slike tilfelle kan det likevel vere eit spørsmål om rett til varig opphald sjølv om vilkåret om fem års opphald på førehand ikkje er oppfylt, sjå §115 andre ledd.

Andre ledd bokstav b og c regulerer opphaldsretten når EØS- borgaren vert ufrivillig arbeidslaus. Dersom vedkommande aktivt prøver å få arbeid att ved å melde seg som arbeidssøkjande, blir opphaldsretten halden ved lag. Personar som har hatt ein tidsavgrensa arbeidskontrakt på mindre enn eitt år, mister status som arbeidstakar eller sjølvstendig næringsdrivande etter seks månader, sjå tredje ledd."

Til orientering bemerker stornemnda at når en EØS-borger har fått varig oppholdsrett, vil denne retten bestå uavhengig av om vilkårene for opphold i utlendingsloven § 112 er oppfylt. EØS-borgeren trenger i slike tilfeller ikke lenger å utøve EØS-rettigheter i Norge. Tar EØS-borgeren opphold utenfor Norge i mer enn to påfølgende år, bortfaller imidlertid den varige oppholdsretten, se lovens § 115. Varig oppholdsrett gir i tillegg EØS-borgeren et forsterket vern mot utvisning.

Konkret vurdering

Stornemnda mener at klageren har hatt sammenhengende lovlig opphold i riket i fem år i utlendingslovens og unionborgerdirektivets forstand, og at han derfor har rett til varig oppholdsrett. Stornemnda viser til følgende:

Klageren har hatt sammenhengende opphold i Norge i fem år. Det er ingen opplysninger i saken som tilsier at klageren har hatt opphold utenfor Norge av en slik varighet som medfører at rett til varig oppholdsrett ikke er oppfylt, se utlendingsloven § 115 første ledd sammenholdt med utlendingsforskriften § 19-17.

Spørsmålet er om klagerens opphold har vært lovlig.

Ifølge sakens opplysninger, herunder fremlagte arbeidskontrakter, oppsigelsesbrev og informasjon fra Aa-registeret, hadde klageren et arbeidsforhold fra 04.06.2007 til 30.09.2008, et annet arbeidsforhold i perioden 01.08.2011 til 31.08.2011, samt et arbeidsforhold fra 01.04.2012.

Klageren var ikke i sammenhengende i arbeid i den aktuelle femårs-perioden, men var delvis arbeidsløs. I tidsrommet klageren var arbeidsløs mottok han dagpenger og sosialstønad.

Klageren fikk utbetalt dagpenger på totalt kr. 87 450 i perioden oktober 2008 til oktober 2009. Han mottok dagpenger i 52 uker, som er maksimal periode i hans tilfelle. Deretter fikk han utbetalt kr. 47 750 i individstønad i perioden august 2011 til mars 2012. Dette er ytelser man har krav på i forbindelse med at man går på tiltak. Klageren mottok også sosialstønad på omlag kr. 260 000 i perioden februar 2009 til november 2010 og august 2011 til april 2012.

Stornemnda legger til grunn at klageren utøvde EØS-rettigheter som arbeidstaker frem til han ble arbeidsløs 01.10.2008, og at han omfattes av utlendingsloven § 112 første ledd bokstav a, jf. unionborgerdirektivet artikkel 7 (1) (a).

Var klageren arbeidstaker i utlendingslovens og unionborgerdirektivets forstand da han var arbeidsløs?

Stornemnda har vurdert om klageren fra 01.10.2008 til 01.04.2012 (utover ett vikariat i august 2011) var å anse som arbeidstaker. Stornemnda legger til grunn at klageren fra 01.04.2012 har vært i fast arbeid, og at han etter dette har vært arbeidstaker i utlendingslovens og unionsborgerdirektivets forstand.

Stornemnda bemerker at da klageren ble arbeidsløs i 01.01.2008, var han i utgangspunktet ikke lenger å anse som arbeidstaker. Det følger imidlertid av utlendingsloven § 112 annet ledd at utlendingen bevarer sin status som arbeidstaker i visse tilfeller.

Klagerens situasjon reguleres av utlendingsloven § 112 annet ledd bokstav b, som omhandler situasjoner der utlendingen "dokumenter å være ufrivillig arbeidsløs etter å ha hatt lønnet arbeid i mer enn ett år, og har meldt seg som arbeidssøkende hos Arbeids- og velferdsetaten". Ettårs-kravet er oppfylt, da klageren før han ble arbeidsløs hadde vært arbeidstaker i mer enn ett år.

Det neste spørsmålet er om klageren var ufrivillig arbeidsløs.

Når det gjelder hva som ligger i det å være ufrivillig arbeidsløs, foretar medlemsstatene generelt et skille mellom frivillig og ufrivillig arbeidsløshet. I hovedsak defineres frivillige arbeidsløse som personer som 1) har sluttet i sitt arbeid på eget initiativ, 2) har mistet sitt arbeid med bakgrunn i egen oppførsel, eller 3) der arbeidsforholdet har blitt avsluttet etter felles enighet.

Når det gjelder begrepet "ufrivillig arbeidsløs", bemerker stornemnda at de fleste medlemsstater ser på tidspunktet for oppsigelsen. Enkelte medlemsstater går imidlertid litt lenger. I Tyskland vurderer man begrepet både opp mot tiden personen mistet sitt arbeid og også i fortsettelsen. Det er for eksempel et vilkår at vedkommende tar i mot tilbud om enhver rimelig jobb og tar alle mulige grep for å komme seg tilbake i arbeid. Dersom aktivitetskravene som settes av arbeidskontoret ikke følges, er vedkommende ikke lenger å anse som ufrivillig arbeidsløs og mister sin forlengende status som arbeidstaker. Tilsvarende situasjon finnes også i Finland.

I Nederland vil ikke en person regnes som ufrivillig arbeidsløs dersom vedkommende blant annet 1) er sparket fra sitt arbeid med bakgrunn i egen oppførsel, 2) slutter i jobben, 3) ikke er registrert som arbeidssøkende, og 4) har nektet å akseptere passende arbeid.

I enkelte andre medlemsstater foretas det ikke et skille mellom frivillige og ufrivillige arbeidsløse. Dette gjelder for eksempel Bulgaria, Tsjekkia, Malta og Slovakia. Stornemnda mener at det etter dette ikke er grunnlag for å konkludere entydig med hvordan begrepet "ufrivillig arbeidsløs" skal forstås ut i fra andre EU-lands praksis.

Stornemnda har videre i sett hen til hvordan andre EU-land praktiserer bestemmelsen i unionsborgerdirektivet artikkel 7 nr. 3 bokstav b. I en analyse utarbeidet på oppdrag fra Kommisjonen foretas det en nærmere vurdering av hvordan andre land praktiserer bestemmelsen, se "Analytical Note Retention of EU worker status - Article 7(3)(b) of Directive 2004/38" utarbeidet av Sandra Mantu, PhD Candidate, Centre of Migration Law.

Forfatteren har blant annet henvendt seg til juridiske eksperter på området og bedt de komme med sin oppfatning av hvorvidt det er adgang til å begrense status som arbeidsløs etter artikkel 7 nr. 3 bokstav b.

Det fremgår blant annet en professor ved et juridisk fakultet i Belgia uttaler at han mener det ikke er mulig å sette en tidsbegrensning for hvor lenge man kan stå som arbeidsløs/arbeidssøkende i disse tilfellene, men at den praktiske betydningen for opprettholdelse av status som arbeidstaker forminskes så snart personen har oppnådd varig oppholdsrett.

Videre, en tidligere advokat og medlem av EU kommisjonen fra Irland, mener at man må skille mellom forskjellige kategorier av arbeidssøkende, der de som har arbeidet i over ett år har det beste vernet. Han uttaler at medlemsstatene nok ikke kan sette en generell tidsbegrensning for hvor lenge man kan stå som ufrivillig arbeidssøkende og samtidig ha status som arbeidstaker. Til tross for dette mener han at en arbeidsløs ikke kan bevare denne statusen for evig tid. Dette ville være i strid med formålet med unionsborgerdirektivet, som indikerer at det stilles som vilkår at personen søker jobb, og at det er en sjanse for å bli tilsatt. Personer som defineres som arbeidsløse etter bestemmelsen må reelt og genuint forsøke å anskaffe seg arbeid og ha genuine muligheter for å bli ansatt, hvis ikke vil de ikke ha vern etter denne bestemmelsen.

Den videre delen av analysen baserer seg på svar mottatt fra de ulike medlemsstatene, på utsendt spørreskjema. Medlemsstatene ga blant annet svar på hvilke krav som stilles for å anses å ha meldt seg som arbeidssøkende ved arbeidskontoret, hva som ligger i det å være ufrivillig arbeidsløs og om det eventuelt stilles ytterligere vilkår for å bevare statusen sin som arbeidsløs.

De fleste medlemstatene oppga å ha forskriftsbestemmelser som regulerer hvilke krav som stilles for å anses å ha meldt seg som arbeidssøkende ved relevant arbeidskontor. Dette gjaldt imidlertid ikke Irland som ikke har definert uttrykket, og der dette heller ikke har vært et tema i rettspraksis.

Videre fremgår det at forskriftsbestemmelser varierer fra stat til stat, men som et minimum settes det som vilkår at personen 1) er arbeidsløs, 2) er tilgjengelig, i stand til og villig til å jobbe, 3) aktivt søker jobb og 4) deltar i en aktivitetsplan med det formål å komme seg ut i jobb igjen. Arbeidssøkende har i tillegg en plikt til å gi relevant informasjon til arbeidskontoret dersom de blir bedt om det. Enkelte stater setter også tilleggsvilkår, for eksempel Kypros, som fastslår at man ikke er å anse som en registrert arbeidssøkende for det tilfelle at man ikke lenger bor i vertsstaten.

I de fleste medlemsstatene får det også følger dersom man ikke overholder de krav som blir satt av arbeidskontoret og man velger å avslå tilbud om arbeid. Både i Frankrike og på Kypros vil avslag på to rimelige tilbud om arbeid medføre at man ikke lenger er å anse som registrert arbeidssøkende ved arbeidskontoret. Også i Danmark, Finland og Storbritannia mfl. vil det kunne få følger for statusen som arbeidssøkende dersom man ikke overholder de krav som blir satt av arbeidskontoret. Danmark krever for eksempel at en EØS-borger skal melde seg hver syvende dag og levere et minimum med jobbsøknader. Jobbsøknader sendt fra utlandet regnes i denne sammenheng ikke med.

Flere medlemsstater knytter også vilkåret om å være meldt som arbeidssøkende til arbeidskontoret, til retten til stønad som arbeidsledig. Det vil dermed kunne påvirke også retten til stønad dersom man ikke etterlever de vilkårene som settes.

På bakgrunn av sakens opplysninger, konkluderer stornemnda med at klageren var ufrivillig arbeidsløs fra 01.10.2008. Klagerens mistet sitt arbeid grunnet nedskjæringer, ikke forhold på hans side.

Stornemnda legger videre til grunn at klageren i tidsrommet han var arbeidsløs var aktiv arbeidssøkende. Han var også registrert som arbeidssøkende hos Arbeids- og velferdsetaten (NAV). Klageren har i denne perioden kontinuerlig vært i kontakt med NAV. Det vises herunder til at han i hele den aktuelle perioden sendte inn elektroniske meldekort. Klageren deltok også på arbeidstrening og deltatt på norskkurs, noe NAV bekreftet i telefonsamtale med saksbehandler i UNE 02.12.2016.

Dersom utlendingen har vært i arbeid i ett år eller mindre da han eller hun ble ufrivillig arbeidsløs, vil status som arbeidstaker falle bort etter seks måneder, jf. utlendingsloven § 112 tredje ledd. Dersom vedkommende har vært i arbeid i mer enn ett år, faller ikke statusen bort. Det er i loven og forskriften ikke satt noen grense/tidsfrist for hvor lenge utlendingen kan opprettholde sin status som arbeidstaker etter § 112 annet ledd bokstav b, jf. første ledd bokstav a.

Unionsborgerdirektivet og utlendingsloven setter et klart skille mellom tilfellene der utlendingen har vært arbeidstaker i mer enn ett år og kortere. Det vises til lovens § 112 annet ledd bokstav b regulerer tilfeller der søkeren har "hatt lønnet arbeid i mer enn ett år", og at bokstav c blant annet regulerer tilfeller der søkeren har "mistet sitt arbeid i løpet av de
første tolv månedene".

Videre uttales det i Ot.prp. nr. 72 (2007-2008) på s. 64 at utlendingsloven § 112 andre ledd bokstav b og c regulerer oppholdsretten når EØS-borgeren blir ufrivillig arbeidsledig, og at "dersom vedkommande aktivt prøver å få arbeid att ved å melde seg som arbeidssøkjande, blir oppholdsretten halden ved lag."

Stornemnda mener at klageren har hatt sammenhengende lovlig opphold, da han har bevart sin status som arbeidstaker i hele perioden, også når han var arbeidsløs, jf. utlendingsloven § 112 annet ledd bokstav b, jf. første ledd bokstav a.

Det vises også til Ot.prp. nr. 72 s. 31, der det uttrykkelig uttales:

"I nærmare bestemte tilfelle fell ikkje statusen som arbeidstaker eller sjølvstendig næringsdrivende bort sjøl om EØS-borgeren ikkje er arbeidstakar eller sjølvstendig næringsdrivende". Dette gjelder blant annet når "det er fastslått at borgaren er ufrivillig arbeidslaus etter å ha hatt lønt arbeid imeir enn eitt år og har registrert seg som arbeidssøkjande".

Stornemnda mener videre at det i henhold til utlendingsloven, utlendingsforskriften og andre rettskilder, ikke er noen tidsbegrensning på hvor lang tid en EØS-borger kan være arbeidsløs og samtidig opprettholde sin status som arbeidstaker etter utlendingsloven § 112 første ledd bokstav a.

Kunne klageren opprettholde sin status som arbeidstaker selv om han mottok sosialstønad?

Stornemnda har vurdert om det kan innfortolkes et vilkår om at EØS-borgeren ikke har mottatt sosialstønad eller tilsvarende ytelser fra det offentlige, herunder om det er et vilkår at vedkommende er selvforsørgende, i det tidsrommet han eller hun var arbeidsløs.

Som påpekt ovenfor, mottok klageren blant annet sosialstønad i deler av det tidsrommet han var arbeidsløs. Stornemnda har derfor vurdert om det er et vilkår for å opprettholde statusen som arbeidstaker i henhold til utlendingsloven og unionsborgerdirektivet at han eller hun ikke har mottatt sosialstønad.

Stornemnda mener at utlendingslovens og unionsborgerdirektivets ordlyd er klar, og at det ikke kan innfortolkes et slikt krav. Stornemnda viser videre til lovens system, herunder skillet mellom lovens § 112 annet ledd bokstav b og c, jf. tredje ledd, drøftet ovenfor.

Utlendingsforskriften gir heller ikke svar på om det er et krav om at EØS-borgeren ikke har mottatt sosialstønad. Spørsmålet er ikke heller direkte berørt i forarbeidende til utlendingsloven. Stornemnda vil likevel vise til Ot.prp. nr. 72 (2007-2008) s. 15 og 16, der det blant annet uttales om gjeldende rett er tidligere lov og forskrift:

"Til spørsmålet om det kan stillast visse minstekrav til omfanget av arbeidet for å gi opphaldsløyve, har EF-domstolen slått fast at det berre kan krevjast at personen skal utøve ei faktisk og reell sysselsetjing. Arbeidstid eller inntekt er ikkje avgjerande for vurderinga. Dette gjeld sjølv om inntekta ikkje er stor nok til å dekkje eige underhald."

Stornemnda mener også at bestemmelsen om å råde over tilstrekkelige midler, jf. utlendingsloven § 112 første ledd bokstav c, ikke gjelder i tilfeller der klageren bevarer sin status som arbeidstaker etter første ledd bokstav a, jf. § 112 annet ledd.

Stornemnda viser også til at fortalen i unionsborgerdirektivet inneholder noen betraktninger, der formålet med direktivet presenteres. Disse betraktningene løser ikke spørsmålet, men gir en viss veiledning i hvordan direktivets bestemmelser skal forstås. Stornemnda viser særlig til betraktning nr. 10, der det uttales (engelsk versjon):

"Persons exercising their right of residence should not, however, become an unreasonable burden on the social assistance system of the host Member State during an initial period of residence. Therefore, the right of residence for Union citizens and their family members for periods in excess of three months should be subject to conditions."

I tillegg viser stornemnda til betraktning nr. 17 i fortalen, der det heter følgende (engelsk versjon):

"Enjoyment of permanent residence by Union citizens who have chosen to settle long term in the host Member State would strengthen the feeling of Union citizenship and is a key element in promoting social cohesion, which is one of the fundamental objectives of the Union. A right of permanent residence should therefore be laid down for all Union citizens and their family members who have resided in the host Member State in compliance with the conditions laid down in this Directive during a continuous period of five years without becoming subject to an expulsion measure."

Problemstillingen er heller ikke behandlet i norsk rettspraksis. Stormnemnda har heller ikke i søk i dommer fra EU-domstolen funnet avgjørelser som direkte tar stilling til spørsmålet.

Stornemnda har imidlertid merket seg en dom avsagt av EU-domstolen; C-139/85 Kempf. Saken gjaldt en tysk borger bosatt i Nederland. Han arbeidet deltid som musikklærer – 12 timer i uken - og fikk samtidig tildelt offentlige midler. Midlene ble gitt med bakgrunn i en ordning om offentlige tilskudd til arbeidsløse arbeidstakere og var snakk om en ytelse som ble tildelt de med status som arbeidstakere. Da han noe senere som følge av sykdom ikke kunne jobbe, mottok han midler etter lov og sykeforsikring for arbeidstakere, i tillegg til supplerende ytelser etter bistandsloven.

EU-domstolen uttalte følgende i avsnitt 14:

"It follows that the rules on this topic must be interpreted as meaning that a person in effective and genuine part-time employment cannot be excluded from their sphere of application merely because the remuneration he derives from it is below the level of the minimum means of subsistence and he seeks to supplement it by other lawful means of subsistence. In that regard it is irrelevant whether those supplementary means of subsistence are derived from property or from the employment of a member of his family, as was the case in Levin, or whether, as in this instance, they are obtained from financial assistance drawn from the public funds of the member state in which he resides, provided that the effective and genuine nature of his work is established."

Stornemnda forstår avgjørelsen slik at det var uten betydning om arbeidsinntekten ble supplert med andre private midler eller med tilskudd fra offentlige velferdsordninger i den stat der arbeidstakeren oppholder seg, så lenge arbeidet er faktisk og reelt.

Stornemnda viser også til C-22/08 og C-23/08 Vatsouras og Koupatantze (fellessak), som gjaldt to greske borgere som hadde bosatt seg i Tyskland. Vatsouras hadde mottatt sosiale ytelser ved siden av å ha noe arbeidsinntekt, mens Koupatantze hadde mottatt sosiale ytelser etter å ha vært i arbeid i drøye 1 1/2 måned. Begge ble kort tid etter arbeidsløse og ble nektet ytterligere mottak av sosiale ytelser. Ettersom de hadde vært i arbeid i under ett år var de omfattet av unionsborgerdirektivet artikkel 7 nr. 3 bokstav c (se utlendingsloven § 112 annet ledd bokstav c). Status som arbeidstaker i et slikt tilfelle bortfaller, etter nasjonal rett, etter seks måneder, se lovens § 112 tredje ledd, jf. annet ledd bokstav c.

EU-domstolen uttalte at arbeidstakerbegrepet i artikkel 39 EF ikke må fortolkes innskrenkende. Enhver person som utøver et reell og faktisk arbeid, bortsett fra arbeid av så lite omfang at det fremstår som et rent marginalt tilskudd, skal anses for å være arbeidstaker. Personen må i en viss periode prestere ytelser mot vederlag, se sak 66/85 Lawrie-Blum (avsnitt 26). Den omstendighet at inntekten ved lønnet arbeid er mindre enn eksistensminimum, utelukker ikke at den personen som utøver den, anses for arbeidstaker i henhold til artikkel 39, selv hvis han ønsker å supplere lønnen med andre midler, slik som offentlige ytelser utbetalt av vertsmedlemsstaten, se sak 139/85 Kempf (avsnitt 28).

Det at varigheten av arbeidet er kortvarig, utelukker i seg selv ikke at dette er omfattet av artikkel 39 sitt anvendelsesområde (avsnitt 29)

EU-domstolen konkluderte med at dersom Vatsouras og Koupatantze av nasjonal rett anses som å ha vært arbeidstakere i medhold av unionsborgerdirektivet artikkel 7, hadde de rett til ytelser etter den tyske sosiallov i perioden som arbeidsløse, i minst seks måneder.

Dernest vises til C-67/14 Alimanovic, som gjaldt en mor og hennes datter. Moren var opprinnelig født i Bosnia, mens hennes tre barn, var født i Tyskland. Alle fire var svenske statsborgere. Moren og den eldste datteren hadde vært økonomiske aktive i under ett år.

Saken omhandler i hovedsak likebehandlingsprinsippet/proporsjonalitetsprinsippet etter EØS-avtalen og hva som ligger i dette, men omtaler også indirekte spørsmålet stornemnda skal ta stilling til.

EU-domstolen uttalte at for så vidt angår adgangen til sosiale ytelser kan en unionsborger kun kreve rett til samme behandling som vertsmedlemssatens statsborgere så lenge vedkommendes opphold i vertslandet oppfyller de betingelsene som fremgår i unionsborgerdirektivet, se Dano, jf. artikkel 24 nr. 1. I motsatt fall ville dette være i strid medet av direktivets formål, nemlig den tiende betraktning. Det er derfor viktig å undersøke om
EØS-borgerens opphold i vertslandet har vært lovlig (avsnitt 49 til 51).

Dersom vedkommende blir ufrivillig arbeidsløs (under ett år, se utlendingsloven § 112 annet ledd bokstav c), dette er konstatert, og vedkommende har meldt seg som arbeidssøkende, bevarer personen sin status som arbeidstaker i minst seks måneder. I den samme perioden bevarer personen sin rett til opphold, jf. artikkel 7, og kan derfor påberope seg likebehandlingsprinsippet, se artikkel 24 nr. 1. I disse tilfellene vil vedkommende ha rett til sosiale ytelser i nevnte seksmåneders periode (avsnitt 53 og 54).

Nektelse av å gi sosiale ytelser til en som ikke anses å ha rett til opphold etter unionsborgerdirektivet, der disse ytelsene samtidig gis til statsborgere i medlemsstaten, bryter ikke proporsjonalitetsprinsippet (avsnitt 63).

Stornemnda viser videre til en uttalelse fra Kommisjonen til Europa-parlamentet, rådet, den økonomiske og sosiale komité og Regionalkomiteen (COM (2013) 837 final) gis det retningslinjer for hvem som er berettiget til bistand fra sosialvesenet - "social assistance benefits". Kommisjonen uttaler følgende:

"Social assistance benefits are typically benefits that a Member State grants to those who do not have sufficient resources to meet their basic needs. Mobile EU workers and their family members are entitled to the same social assistance benefits as nationals from the beginning of their stay [31]. Other EU citizens who reside legally in another EU Member State must also be treated equally with nationals [32], but safeguards are in place to protect host Member States from unreasonable financial burdens. During the first three months of residence the host Member State is not obliged by EU law to grant social assistance to economically non-active EU citizens. Neither is it obliged to grant social assistance to first-time jobseekers [33]. For the ensuing period of residence up to five years, EU citizens are unlikely in practice to be eligible for social assistance benefits, since to acquire the right to reside they would have needed to show the national authorities that they had sufficient resources, which are indicatively equal to or higher than the income threshold under which social assistance is granted [34]. If, however, non-active EU citizens applied for a social assistance benefit, for example where their economic situation changes over time, their request must be assessed in the light of their right to equal treatment. In specific cases, claiming social assistance can give rise to a reasonable doubt on the part of the national authorities that the person may have become an unreasonable burden on the social assistance system [35]. In this context, a Member State may make the grant of a social assistance or special non-contributory benefit [36] to an EU citizen from another Member State conditional upon that citizen meeting the requirements for obtaining a legal right of residence for a period exceeding three months [37]. However, Member States cannot refuse the grant of these benefits automatically to non-active EU citizens nor can they automatically consider those claiming these benefits as not possessing sufficient resources and thus as not having a right of residence [38]. Authorities should assess the individual situation taking into account a range of factors such as the amount, duration, temporary nature of the difficulty or overall extent of the burden which a grant would place on the national assistance system [39]. If, on this basis, authorities conclude that the persons have become an unreasonable burden, they may terminate their right of residence [40]. After five years of legal residence, EU citizens are entitled to social assistance in the same way as nationals of the host Member State."

Etter dette konkluderer stornemnda med at det ikke kan innfortolkes et vilkår for å bevare status som arbeidstaker at EØS-borgeren ikke har mottatt sosialstønad eller lignende ytelser.

Konklusjon

Stornemnda konkluderte med at klageren bevarte sin status som arbeidstaker etter utlendingsloven § 112 første ledd bokstav a også når han var arbeidsløs og mottok sosialstønad. Klageren ble gitt varig oppholdsrett i medhold av utlendingsloven § 115 første ledd.