En mann fra Venezuela ba UNE om å omgjøre vedtaket om avslag på søknad om beskyttelse (asyl) og opphold på humanitært grunnlag. Saken ble behandlet i stornemnd fordi det kunne være aktuelt å etablere ny praksis i strid med formelle landspesifikke anbefalinger fra UNHCR om beskyttelse, se utlendingsforskriften § 16-4. Stornemnda mente at den generelle sikkerhetssituasjonen i Venezuela ikke er så alvorlig at det i seg selv gir krav på beskyttelse.
Bakgrunn
Saken ble behandlet i stornemnd uten personlig fremmøte, fordi fremmøte ikke var nødvendig av hensyn til de spørsmålene som var av vesentlig tvil.
Nemndleder begrenset stornemndas behandling til å gjelde spørsmålet om den generelle sikkerhetssituasjonen i Venezuela tilsier at retur dit på generelt grunnlag er i strid med utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b.
Saken gjaldt en mann fra Venezuela, som fikk endelig avslag på søknaden om beskyttelse og oppholdstillatelse på humanitært grunnlag i 2018. Oslo Byfogdembete ga ham heller ikke medhold i begjæring om midlertidig forføyning. UNE behandlet deretter flere anmodninger om omgjøring, men endret ikke sitt tidligere vedtak. UNE fikk på nytt anmodning om omgjøring i desember 2019. Klageren mente at han hadde krav på beskyttelse fordi retur til Venezuela var i strid med anbefalinger fra UNHCR fra mai 2019 om ikke å returnere noen dit med tvang.
Stornemndas vurdering og konklusjon
Anmodningen om omgjøring ble ikke tatt til følge. UNE endret ikke tidligere vedtak. Dissens. Stornemnda delte seg i et flertall på tre nemndledere og to nemndmedlemmer, og et mindretall på to nemndmedlemmer. Flertallet mente at den generelle sikkerhetssituasjonen i Venezuela ikke i seg selv tilsa at vilkårene for beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b var oppfylt.
Øvrige deler av saken som ikke gjaldt sikkerhetssituasjonen ble behandlet og avgjort av nemndleder etter forberedelse i sekretariatet. Etter en konkret og individuell vurdering mente UNE at det heller ikke var grunn til å omgjøre det tidligere vedtaket på individuelt grunnlag.
Vurderingstema for stornemnda
Stornemnda har vurdert om den generelle sikkerhetssituasjonen i Venezuela er av en slik karakter at den i seg selv tilsier at alle som er hjemmehørende i Venezuela har rett på beskyttelse og er vernet mot retur etter § 28 første ledd b.
Et sentralt spørsmål for Stornemnda var hvilken rettskildevekt og -verdi UNHCRs «Guidance Note on International Protection Considerations for Venezuelans» fra mai 2019, skal ha i vurderingen.
Rettslig grunnlag - utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b
Som flyktning etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b) regnes utlending som «[…] står i reell far for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til hjemlandet.»
Bestemmelsen er ment å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser om vern mot utsendelse utover de forpliktelser som følger av flyktningkonvensjonen 1 A, se utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a). I lovens forarbeider er det pekt særlig på de forpliktelsene som følger av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 3, torturkonvensjonen artikkel 3 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 7, se f.eks. Innst. O. nr. 42 (2007-2008) s. 16, pkt. 4.1.3.
Relevante rettskilder ved tolkningen
Rammene for tolkingen av bestemmelsen ved vurderingen av om den generelle sikkerhetssituasjonen i et land eller område i seg selv tilsier vern mot retur, er vurdert i stornemnd flere ganger tidligere. UNEs stornemnd har i vedtak 26.03.2010, 14.10.2010 og 18.12.2012 vurdert spørsmålet om generelt returvern til Mogadishu (Mogadishu I-IV), og i vedtak 11.08.2015 vurdert spørsmålet om generelt returvern til Bagdad (Bagdad I og II).
Hva som er relevante rettskilder ved tolkningen av bestemmelsen og betydningen av UNHCRs anbefalinger i et samlet rettskildebilde ble vurdert i disse sakene. Det er ikke skjedd vesentlige endringer i rettskildebildet i etterkant av disse avgjørelsene, som tilsier at utgangspunktet og de rettslige rammene for prinsippene er endret.
Tidligere stornemnder har på bakgrunn av utlendingslovens forarbeider trukket opp følgende rammer for vurderingen etter utlendingsloven § 28 første ledd b:
- Utgangspunktet er at det skal foretas en konkret og individuell vurdering av hva som er de påregnelige konsekvensene for søkeren ved retur. Vurderingen gjøres ut fra sakens faktum og tilgjengelig informasjon om situasjonen i landet utlendingen returneret til.
-
Bevisbedømmelsen skjer ut fra en helhetlig vurdering av alle relevante faktiske forhold og anførsler. Det må skilles mellom krav til sannsynligjøring av faktum og krav til sannsynligjøring av risiko. Det er i utgangspunktet ikke krav til sannsynlighetsovervekt for å legge faktum til grunn. Det kreves at faktum fremstår som noenlunde sannsynlig. Kravet til sannsynlighet for at risikoen for overgrep vil inntreffe er betydelig lavere enn sannsynlighetsovervekt. Risikoen må være reell, og begrepet "reell fare" [risiko] i § 28 første ledd bokstav b er en noe strengere terskel enn "velbegrunnet frykt" etter § 28 første ledd.
-
UNHCRs anbefalinger om beskyttelse skal tillegges stor vekt, men er ikke rettslig bindende. Vekten er relativ.
-
EUs statusdirektiv artikkel 15 bokstav c som gir rett til "subsidiary protection" når det foreligger en alvorlig trussel mot en søkers liv eller person som følge av en reell risiko forvilkårlige overgrep i tilfeller av intern eller internasjonal konflikt i et område, inngår i en tolkning av ordlyden i § 28 første ledd bokstav b.
-
Avgjørelser og uttalelser fra EU-domstolen og ensartet og avklart praksis i EU vil være relevanterettskilder.
-
Praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) er en relevant rettskilde.
Se også sammenfatning med kildehenvisninger i stornemndas vedtak 11.06.2016 (Bagdad I) fra side 5.
Utgangspunktet for vurderingen etter § 28 første ledd bokstav b er en konkret og individuell vurdering av retursituasjonen for den enkelte, basert på en opphopende (kumulativ) vurdering av alle risikofaktorer. Årsaken til behovet for beskyttelse er uten betydning, så lenge det kan slås fast at personen individuelt sett står i reell fare for overgrepshandlinger som nevnt i bestemmelsen ved en retur. Den generelle sikkerhets- og voldssituasjonen ved retur kan derfor ha selvstendig betydning. Dette er i samsvar med føringer fra EMD om det ekstraterritorielle vernet etter EMK artikkel 3.
Med utgangspunkt i praksis fra EMD, har tidligere stornemnder lagt til grunn at ikke enhver form for generalisert vold eller offentlig uro i seg selv gir rett til beskyttelse eller vern mot retur etter § 28 første ledd bokstav b.
Når risikobildet hovedsakelig gjelder generelle forhold i hjemlandet eller på hjemstedet og ikke individuelle forhold i utlendingens situasjon, vil returvernet normalt først utløses ved spesielle og ekstreme tilfeller av generalisert vold der utlendingen kommer fra, der tilstedeværelse i området utløser en reell risiko for å bli utsatt for overgrep som nevnt i § 28 første ledd bokstav b for enhver som oppholder seg der. I utgangspunktet skilles det mellom situasjoner hvor vernet mot retur er omfattet av internasjonale forpliktelser som EMK artikkel 3, og tilfeller som faller utenfor disse forpliktelsene.
UNHCRs anbefalinger
I utgangspunktet skal UNHCRs anbefalinger om beskyttelse tillegges stor vekt. Anbefalingene er ikke rettslig bindende for norske myndigheter, og vekten er relativ. I følge utlendingslovens forarbeider skal UNHCRs anbefalinger om forståelsen av flyktningkonvensjonen veie tungt ved tolkningen. Det kan også ses hen til anbefalinger knyttet til den generelle flyktningsituasjonen i ulike land, se Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 73 og Innst. O. nr. 42 (2007-2008) s.ide 16. Anbefalingene skal vurderes konkret og vekten av anbefalingene vil bero på hvor klare og entydige de er, om de er godt begrunnet og underbygget, og hvor oppdaterte de er.
UNHCRs anbefalinger om Venezuela
UNHCR kom i mars 2018 med anbefalinger knyttet til situasjonen i Venezuela i "Guidance Note on the Outflow of Venezuelans". UNHCR viste til den pågående migrasjon- og flyktningstrømmen fra Venezuela til naboland, andre land i regionen og lengre unna ("further afield"). Selv om den enkeltes individuelle grunner for migrasjon varierte, var det klart at en betydelig andel venezuelanere kunne ha behov for en eller annen form for internasjonal beskyttelse. UNHCR ba derfor statene i regionen om å fortsatt gi venezuelanere adgang til innreise og ta i bruk ulike pragmatiske og beskyttelsesorienterte svar på migrasjonsstrømmen, i samsvar med eksisterende "good practice" i regionen. UNHCR anerkjente at migrasjonsstrømmen førte til utfordringer med å ivareta gjeldende asylprosedyrer, og oppfordret ("encourages") derfor landene til å vurdere ulike beskyttelsesorienterte mekanismer for å gi lovlig opphold. For eksempel ulike former for internasjonal beskyttelse eller midlertidig opphold, eventuelt arbeidsinnvandring eller visum.
Noten ble erstattet av “Guidance Note on International Protection Considerations for Venezuelans” i mai 2019. Se denne noten avsnitt 1.
UNHCR uttaller innledningsvis at den generelle sikkerhetssituasjonen og den humanitære situasjonen i Venezuela er ytterligere forverret,. Situasjonen har ført til migrant- og flyktningstrømmer til naboland, andre land i regionen og land lengre unna i en størrelsesorden på 3,7 millioner mennesker. UNHCR gjentar sin oppfordring til land som mottar venezuelanere om å la dem få tilgang til territoriet, og understreket viktigheten av å sikre dem tilgang til asylprosedyrer eller gruppebasert beskyttelse, se avsnitt 2.
På grunnlag av flere rapporter om situasjonen i landet, mener UNHCR at mange kan ha rett på beskyttelse etter flyktningkonvensjonen, avhengig av omstendighetene i den individuelle saken, se avsnitt 3. Migrasjonsstrømmen medfører komplekse utfordringer og kan føre til at asylsystemene blir overbelastet. I så tilfelle kan statene innrømme flyktningstatus på gruppebasis, se avsnitt 4. UNHCR mener videre at majoriteten av venezuelanske borgere har krav på beskyttelse etter Cartagena-erklæringen under vilkåret om at deres liv, sikkerhet og frihet er truet på grunn av pågående hendelser som alvorlig forstyrrer offentlig sikkerhet og orden, se avsnitt 5. UNHCR uttaler videre at venezuelanere som søker beskyttelse i EUs medlemsland, og ikke blir vurdert som flyktninger etter flyktningkonvensjonen, kan ("may") kvalifisere for subsidiær beskyttelse etter artikkel 15 i EUs statusdirektiv. Det kan skje hvis ("if") […] there are substantial grounds for believing that they would face a real risk of serious harm in Venezuela", se avsnitt 9.
På bakgrunn av den nåværende situasjonen i Venezuela, ber UNCHR statene om å sikre at "[v]enezuelan nationals, stateless persons or individuals who were habitually resident in Venezuela […]" ikke blir deportert, utvist eller på annen måte tvunget til å returnere til Venezuela, etter internasjonale flyktning- og menneskerettighetskonvensjoner. Denne garantien må sikres "[…] either in the official residence document issued to Venezuelans or through other effective means, such as clear instructions to law enforcement agencies agencies", se avsnitt 10.
Andre lands praksis
UNE og UDI innhentet høsten 2018 informasjon via European Migration Network (EMN) om andre lands praksis ved søknad om beskyttelse fra borgere av Venezuela. Svar ble mottatt 13.11.2018.
21 medlemsstater besvarte forespørselen. Av disse svarte 13 (inkludert Norge) at de hadde mottatt asylsøkere fra Venezuela i 2018. Av disse hadde Tyskland mottatt 138 søknader, Belgia 86 søknader, Sverige 66 søknader, Irland 20 og Malta 13. Øvrige respondenter hadde under tre søkere. Spania svarte ikke på denne forespørselen.
Ingen av medlemslandene gir generelt vern mot retur, hver sak blir vurdert individuelt.
Antallet asylsøkere fra Venezuela til Europa økte kraftig i 2019. Det er i all hovedsak Spania som mottar søkere fra Venezuela. I rapporten "Early Warning Report" fra EASO av mai 2019 går det frem at Spania per mars 2019 hadde 33 000 ubehandlede asylsøknader fra venezuelanere. Spania besluttet 01.03.2019 å gi alle venezuelanere som har søkt asyl en ettårig tillatelse på humanitært grunnlag. I 2020 besluttet Spania å forlenge disse tillatelsene.
EASO-rapporten "Latest asylum trends - 2019 overview", oppsummerer trender i ankomsttall og innvilgelser i EASO-landene. Her står det at asylsøknader fra venezuelanske borgere generelt har lav innvilgelsesrate på beskyttelse. Enkelte medlemsland, blant annet Spania, gir opphold på humanitært grunnlag. Et stort antall av sakene er heller ikke ferdig behandlet. Ved utgangen av 2019 var rundt 44 000 asylsøknader fra venezuelanere ennå ikke avgjort ("pending").
I forbindelse med stornemndsaken kontaktet UNE Intergovernmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees (IGC). UNE ba IGC spørre medlemslandene om de gjennomfører tvangsretur til Venezuela av søkere som har fått avslag på søknad om beskyttelse, og hvilken vekt de legger på UNCHRs Guidance Note fra mai 2019. UNE fikk svar fra Sverige, USA, Finland, Belgia og Canada.
Sverige tar alltid slike anbefalinger i betraktning ved vurderingen av et beskyttelsesbehov, men foretar individuelle vurderinger i hver sak. De som får avslag får først mulighet til å returnere frivillig. Sverige gjennomførte seks tvangsreturer i 2019 og hadde på svartidspunktet gjennomført to returer i 2020. Også USA behandler saker individuelt, men anbefalingene fra UNHCR kan også være relevant. Har en migrasjonsdommer avslått søknaden om beskyttelse kan søkeren bli pålagt å forlate landet. US Immigration and Costums Enforecement (ICE) vil ha ansvar for å følge opp. Finland gjennomførte ingen tvangsretur til Venezuela i 2019, og besvarte ikke spørsmålet om betydningen av UNHCRs anbefalinger. Belgiske myndigheter gjennomførte tre tvangsreturer i 2019. Utreiseplikten til Venezuela er ikke suspendert. Innvilgelsesprosenten er høy, og en del saker er lagt i bero for å foreta en oppdatert vurdering. Med det lave antallet tvangsreturer ser ikke belgiske myndigheter UNHCRs anbefalinger som et problem. Canadiske myndigheter har midlertidig suspendert utsendelser til Venezuela. Ved behandlingen av enkeltsaker innhenter de informasjon gjennom åpne kilder, deriblant UNHCR.
Landinformasjon
I vurderingen har Stornemnda sett hen til informasjon om situasjonen i Venezuela blant annet fra Utlendingsforvaltningens uavhengige fagenhet for landinformasjon (Landinfo) og deres underliggende kilder, blant annet en rekke skriftlige og muntlige rapporter fra ulike NGOer og menneskerettighetsorganisasjoner.
Landinfo utga i april 2020 et oppdatert temanotat "Venezuela: Sikkerhetssituasjonen for sivilbefolkningen". I juni 2020 publiserte Landinfo et oppdatert temanotat; "Venezuela: Utsatte grupper og reaksjoner fra myndighetene". Av notatene fremgår nærmere angivelse av underliggende kilder, og UNE viser til disse.
UNE viser også til disse kildene:
En landrådgiver fra Landinfo møtte og svarte på spørsmål fra stornemnda. Hun forklarte seg i det alt vesentlige sammenfallende med tilgjengelig landinformasjon.
1. Politisk situasjon og bakgrunn
Venezuela er en føderal republikk i nordlige Sør-Amerika, og grenser i vest til Colombia, i sør til Brasil og i øst til Guyana, med et folketall på rundt 30 millioner. Hovedstaden er Caracas. Nåværende president er Nicolás Maduro, valgt i 2013 for en seksårsperiode. Han tok over etter Hugo Chávez som satt som president fra 1999 til han døde i 2013. Landet har verdens største oljereserver, og Chávez brukte landets oljeinntekter til å finansiere sin politikk.
Venezuela var et relativt velfungerende demokrati på 70- og 80-tallet, og har hatt tradisjon for å ta imot flyktninger fra andre land i Latin-Amerika, deriblant fra nabolandet Colombia. I løpet av de siste 2-3 årene, og særlig fra 2017 har Venezuela blitt et land som mange forlater på grunn av den politiske, økonomiske og humanitære situasjonen der. Antallet har økt vesentlig på grunn av den økonomiske krisen, men også fordi folk innser at det ikke vil bli noen snarlig politisk endring. Allerede under Chavez begynte høyt utdannede å forlate Venezuela, spesielt etter at et stort antall ble oppsagt i oljeselskapet PDVSA i 2003. I løpet av de to siste to årene, men spesielt siden midten av 2017, har også urbane fattige begynt å reise fra landet, de fleste over grensen til Colombia. Mange har reist til nabolandene og forsøkt å bosette seg der som arbeidsmigranter. Med den politiske utviklingen i landet har også et høyt antall venezuelanere søkt beskyttelse. I følge UNHCR har cirka 4,5 millioner venezuelanere forlatt Venezuela de siste årene. Over 650 000 har søkt beskyttelse, mens over 2 millioner har ulike former for oppholdstillatelser i nabolandene. Flere av nabolandene har ifølge UNHCR ulike hjelpeprogram personer må gjennom for å få oppholdstillatelse, men cirka 60 % av venezuelanerne har ikke fått legalisert sin status.
Landet befinner seg i en dyp politisk, økonomisk og humanitær krise. I desember 2015 vant opposisjonsalliansen Mesa de Unidad Democrática (MUD) 2/3-flertall i parlamentsvalget. I stedet for endringer var valgseieren startskuddet til et demokratisk sammenbrudd i Venezuela. I desember 2015 avsatte Maduro-regjeringen Høyesterett og erstattet den med mer myndighetslojale dommere. Parlamentet ble lammet av anklager om valgfusk som fratok opposisjonen 2/3-flertall. Høyesterett erklærte deretter en rekke lover grunnlovsstridige.
Situasjonen medførte en rekke demonstrasjoner fra opposisjonens side. Demonstrasjonene fortsatte i stort omfang i 2017, 2018 og 2019, selv om de etter hvert endret noe karakter. Da Maduro-regimet i slutten av mars 2017 forsøkte å ta makten fra nasjonalforsamlingen og overføre den til Høyesterett uten hell, tilspisset konflikten seg. Voldsomme protester startet rett etterpå, og toppet seg før 30. juli 2017, datoen for valg til en ny grunnlovgivende forsamling. Denne hadde til oppdrag å utforme en ny grunnlov som skulle gi økt makt til regimet. Valget var svært omstridt fordi presidenten initierte det, og motivet var å erstatte den valgte nasjonalforsamlingen med en ny. Store deler av opposisjonen boikottet valget i protest mot president Maduro, og valget har blitt betegnet som manipulert av opposisjonen. I praksis skal den nye grunnlovgivende forsamlingen overstyre den demokratisk valgte nasjonalforsamlingen i landet.
Maduro vant presidentvalget i mai 2018, men valget ble kritisert fra flere land som mente at valget var uredelig. Opposisjonen vedtok å boikotte valget, etter at deres viktigste kandidater ble nektet å delta. Det var ingen uavhengige valgobservatører som overvåket valget, og det ble utøvd press mot velgerne for at de skulle stemme på Maduro. Et av de fremste midlene for å skaffe seg stemmer var de såkalte mateskene som månedlig deles ut til deler av befolkningen. Mateskene ble kalt CLAP (etter den spanske forkortelsen for «Lokalkomiteene for forsyning og produksjon»).
Juan Guaidó erklærte seg som Venezuelas president 23. januar 2019 med henvisning til den venezuelanske konstitusjonen og at gjenvalget av president Maduro i mai 2018 ikke var et reelt valg. Juan Guaidó er lederen i den opposisjonsdominerte nasjonalforsamlingen som ble valgt i 2015 og satt til side av Maduro. En rekke land anerkjente deretter Guaidó som interimpresident i Venezuela, deriblant EU, USA og flere av nabolandene til Venezuela.
Forhandlinger mellom opposisjonen og president Maduro, blant annet i Oslo i 2019, har så langt ikke ført frem. Ved nyvalg av nasjonalforsamlingen januar 2020 ble Guaidò og flere av de folkevalgte nektet adgang til nasjonalforsamlingen av tungt væpnede militære vakter. Deretter ble Maduros foretrukne kandidat, Luis Parra, valgt til leder av nasjonalforsamlingen av de representantene som var inne i parlamentsbygningen. I et lokale i nærheten ble Guaidó valgt av de resterende representantene, som heller ikke fikk slippe inn i parlamentet. I dag har dermed Venezuela to som hevder å være President av republikken, to nasjonalforsamlinger, og to ledere av nasjonalforsamlingene.
2. Sikkerhetssituasjonen
Venezuela er ikke i krig eller intern væpnet konflikt. CNN har gjengitt en gallupundersøkelse som sammenligner 142 land, der er Venezuela to år på rad er rangert som det farligste landet i verden å bo i. Resultatene er basert på subjektive vurderinger fra respondentene. Voldshendelser foregår på to plan. Vold privatpersoner imellom og vold satt i system fra myndighetene som et svar på kriminalitet. Myndighetene benytter militære metoder og står for drap og massive brudd på menneskerettighetene. Mer enn 86 % av drapene som ble begått i 2016 ble begått med skytevåpen (Amnesty International, 2018).
Venezuelanske myndigheter har i mer enn 10 år ikke offentliggjort statistikk over antall drap i landet. Ifølge uoffisiell voldsstatistikk samlet inn av Venezuelan Observatory for Violence (OVV) ble det i 2018 begått 81,4 drap per 100 000 innbyggere, og i 2019 60,3 drap per 100 000 innbyggere.
Til sammenligning opplyser FN at følgende ti land, som offentliggjør statistikk, topper statistikken i 2020:
- El Salvador (61.80)
- Jamaica (57)
- Honduras (41.7)
- Belize (37.9)
- South Africa (35.9)
- Lesotho (Bahamas)
- Brazil (30.5)
- Saint Lucia (29.6)
- Guatemala (26.1)
- Dominica (25.7)
OOV rapporterer at totalt 23 047 personer ble drept i Venezuela i 2018, og 16 516 i 2019. I tallene inngår registrerte drap begått av kriminelle, personer som har blitt drept i sammenstøt med myndighetene og såkalte voldelige dødsfall som er under etterforskning (OVV 2018b; OSAC 2019; OVV 2019).
Den høyeste drapsraten er i delstaten Miranda, både i 2018 og 2019, med 87 drap per 100 000 innbyggere i 2019 (Amnesty International 2018; OVV 2019). Deretter fulgte i 2019 delstatene Bolivar, Aragua, Caracas (Districto Capital) og Guárico. I motsetning til tidligere, da volden var konsentrert i enkelte byer og områder, er volden i dag mer utbredt i hele landet, både i byer og i rurale områder (OVV 2018b; OSAC 2019).
Venezuela hadde fem byer på listen over de 50 farligste byene i verden etter drapsrate (Dillinger 2019). (Drap i krig og væpnede konflikter er ikke med i denne statistikken.) Caracas ble rangert som den nest mest voldelige byen i verden med 111,19 drap per 100 000 innbyggere, etter Los Cabos i Mexico med 111,33 drap per 100 000 (Dillinger 2019). Mexico og Brasil har flest byer på listen.
Ifølge tall fra det venezuelanske innenriksministeriet er 18 000 personer drept i Venezuela i tilfeller av antatt "motstand mot myndighetene" fra 2016 og til nå. I 2018 var det ca. 7000 av denne typen drap. Dette tallet avviker ikke mye fra OVVs tall, som angir at 7523 drap begått av sikkerhetsstyrker i 2018.
Ingen har full oversikt over hvor mange utenrettslige drap som er begått av sikkerhetsstyrkene, men det er mange. I Landinos temanotatet "Venezuela: Sikkerhetssituasjonen for sivilbefolkningen" står dey at myndighetene særlig har hatt raid i slumområdene i forbindelse med "Operation to Liberate and Protect the People". Mange unge menn i de fattige strøkene skal ha blitt drept eller arrestert i forbindelse med disse aksjonene, uten at det foreligger bevis på kriminelle handlinger. Dette har foregått i områder bebodd av tidligere støttespillere til Chavez, hvor befolkningen de senere årene har vendt seg mot regimet, nå ledet av Maduro. Av de 7523 drapene som ble rapportert begått av sikkerhetsstyrkene var 60 % av ofrene mellom 12 og 29 år, 34 % var mellom 18 og 24 år og 95 % var menn, ifølge OVV.
Det står også i temanotatet om sikkerhetssituasjonen at 127 ble drept i forbindelse med demonstrasjonene våren 2017. Venezuelanske myndigheter har oppgitt at ingen ble drept i forbindelse med demonstrasjoner i 2018, men at 29 personer ble drept i perioden januar til mai 2019. FNs høykommisær for menneskerettigheter har registrert 14 dødsfall i forbindelse med demonstrasjoner i 2018, og 55 i perioden januar til mai 2019. The Venezuelan Education-Action Program on Human Rights (PROVEA) opplyser at åtte personer ble oppsøkt og drept i sine hjem etter demonstrasjonene.
Landinfo oppgir at andre grupper som er særlig utsatt for reaksjoner i form av arrestasjoner og/eller fiktive straffesaker fra myndighetene er demonstranter, studenter, antatt opposisjonelle, familiemedlemmer til opposisjonelle, menneskerettighetsforkjempere, journalister som kritiserer myndighetene, avhoppere fra militære styrker med videre. De senere årene har også representanter fra yrkesgrupper som gis skyld for sammenbrudd av vare- og tjenesteforsyning vært utsatt for arrestasjoner.
Ikke-statlige aktører som bidrar til voldsbildet er blant annet «Colectivos», en fellesbetegnelse på venstreorienterte grasrotgrupperinger som oppstod i fattige bydeler i Caracas på 1970- og 1980-tallet. Gruppene har tilstedeværelse i hele Venezuela. De har kontroll over enkelte områder og driver illegal aktivitet. Det er noe uvisst hvor sentral deres rolle er, og om og i hvor stor grad gruppene styres direkte av myndighetene. Ingen kan med sikkerhet si hvor mange grupper som finnes, men trolig et sted mellom 70 og 100. En av de mest kjente er Los Tupamaros, som er godt organisert og har også representasjon i distriktene. I tillegg til å være et politisk parti, beskrives Tupamaros av enkelte kilder som en militær bevegelse.
Colectivos (deriblant Tupamaros) blir generelt sett på som myndighetenes forlengede arm. De kan anses som ikke-statlige, bevæpnede aktører som gjennomfører aksjoner uten å ha loven på sin side, og er en variant av en paramilitær gruppe. En paramilitær gruppe vil her si en privat organisasjon som er bevæpnet, og som gjennomfører ulike tjenester for regjeringen. I den grad Colectivos operer på vegne av myndighetene opererer de fritt, i den forstand at de ikke blir fulgt opp strafferettslig for sine handlinger, men de kan bli skutt og drept. Colectivos skal i følge flere kilder ha vært aktive med å forhindre demonstrasjoner mot regimet. De har angrepet og skutt mot demonstranter, journalister og forbipasserende, i tillegg til at de har arrestert demonstranter. Også etter 2017 skal Colectivos ha vært involvert i drap på og arrestasjoner av demonstranter. I 2018 foregikk mange av disse arrestasjonene i fattigstrøkene. Utbredelsen av denne aktiviteten pr. i dag er ikke klar, men sannsynligvis noe mer begrenset.
I tillegg opererer en rekke kriminelle grupper av varierende størrelse og struktur i landet. Disse livnærer seg av tyveri, kidnappinger, bedrageri, utpressing og leiemord. Ifølge politiet i Venezuela er det snakk om over 100 kriminelle grupper som opererer i hele landet. Det er blant annet "los pranos" som opptrer som såkalte sjefer blant de innsatte i venezuelanske fengsler, såkalte megabandas (stor-bander) og sindicatos (syndikater). Los pranos er lederne av kriminelle gjenger som vanligvis driver med narkotrafikk og utpressing, og driver sin virksomhet fra fengslene. De planlegger kriminelle handlinger innenfor murene, og oppfattes som de illegale myndighetene inne i fengslene. Megabandas er et samlebegrep på flere kriminelle gjenger som er involvert i narkohandel, utpressing og kidnappinger i hele landet. Ifølge eksperter på kriminelle gjenger er det mellom 12 og 16 megabandas i Venezuela, noen av dem har over flere hundre medlemmer. Gruppene er tungt bevæpnet, og bekjempes av væpnede politistyrker uten å la seg overvinne. Disse gruppene utøver omfattende menneskerettighetsbrudd.
Sindicatos har først og fremst tilstedeværelse i staten Bolìvar, hvor de er involvert i gruveindustrien. I tillegg har geriljaen ELN og dissidenter fra FARC-geriljaen, begge fra Colombia, tilstedeværelse i dette området. Gruppene konkurrerer med hverandre om å få kontroll over den illegale gullgruveindustrien i området. Det er rapportert om gruvearbeidere som blir utsatt for trusler og anklager om tyveri, og tilfeller der arbeidere har blitt drept og lemlestet foran andre arbeidere. I grenseområdene nordvest mot Colombia, i delstaten Zulia, finner man gruppen La Zona. Delstaten Zulia er av de verst rammede områdene av både kriminell aktivitet, vold og manglende infrastruktur.
3. Den humanitære situasjonen
Landinfo oppsummerer situasjonen slik i temanotatet "Venezuela: Den humanitære situasjonen", publisert 12.08.2019:
Venezuela befinner seg i en humanitær krise med mangel på mat og medisiner. I løpet av det siste året har matvaresituasjonen bedret seg noe, men lønningene er så lave og inflasjonen så høy at majoriteten av befolkningen ikke har råd til å kjøpe hverken mat eller medisiner. Situasjonen i Caracas er bedre enn ute i distriktene. Over 85 % av befolkningen betegnes som fattige, og majoriteten har i gjennomsnitt gått ned nærmere 11 kilo i løpet av de siste to årene. Utallige strømbrudd har skapt store problemer og ført til lange perioder om gangen uten tilgang til hverken strøm eller vann. Dette skaper spesielt store problemer for sykehusene.
Bakgrunnen for krisen er sammensatt. I punkt 2 i notatet vises det blant annet til:
- Feilslått politikk og politisk vanstyre av landet.
- Internasjonale importrestriksjoner som følge av den økonomiske krisen som eskalerte fra 2014.
- Internasjonale sanksjoner
- Dramatisk fall i statens inntekter som følge av fall i oljeprisene.
Situasjonen ble vesentlig forverret i 2016 på grunn av nedgangen i oljeprisene. Venezuela har også hatt synkende egenproduksjon av mat og landbruksvarer. USA og EU innførte sanksjoner som følge av den politiske krisen under Maduro, som gradvis har blitt utvidet frem til nå. Maduroregimet har heller ikke ønsket å motta humanitær bistand, for eksempel fra USA eller bistandsorganisasjoner, fordi de primært ønsker å normalisere handelsforholdene. Frem til nylig har regimet derfor ikke åpnet for mottak av humanitær bistand. Regimet lettet i løpet av 2019 på valuta-, innførsel- og tollrestriksjoner for å bidra til import av nødvendige varer, slik at forsyningssituasjonen er blitt bedre. Men folk mangler nå nødvendig kjøpekraft på grunn av fattigdom og mangel på tilgang på amerikanske dollar (USD).
Covid-19 epidemien har ført til at endel venezuelanere som har flyktet til nabolandene nå vender tilbake til Venezuela. Det rapporteres om at cirka 45 000 har returnert våren 2020, hovedsakelig fra Colombia. Situasjonen med covid-19 har også ført til at Maduroregimet og opposisjonen inngikk en avtale 1. juni 2020. Avtalen innebærer at humanitær bistand verd millioner av USD skal kanaliseres til landet via den pan-amerikanske helseorganisasjonen PAHO, blant annet ved at fryste fond i USA og Spania gjenåpnes.
Stornemndas stemmegivning og begrunnelse
Stornemnda har i saken delt seg i et flertall, av tre nemndledere og to nemndmedlemmer, og et mindretall av to nemndmedlemmer.
Mindretallets vurdering
Mindretallet mente at UNEs vedtak må omgjøres. Mindretallet la, som flertallet, til grunn at det kun er de mest ekstreme tilfellene som omfattes av et alminnelig vern etter § 28 første ledd bokstav b. Mindretallet var enig med flertallet i at det må foreligge en reell risiko for at enhver tilfeldig person som befinner seg i området blir utsatt for umenneskelig behandling. Mindretallet mente at det skal legges an en fremtidsrettet vurdering basert på påregnelig utvikling.
Mindretallet tok utgangspunkt i tilgjengelig landinformasjon slik dette ble beskrevet av landrådgiveren fra Landinfo. I flere sammenhenger beskrives Venezuela som en "failed state". Landet er en netto importør av livsnødvendigheter, som er tilgjengelige primært fordi tidligere restriksjoner i valutahandel nå er opphevet. Det er likevel en forutsetning at man har tilgang på USD. Der tidligere president Chávez hentet støtte til sin omfordelingspolitikk blant de mest fattige i Venezuela, utøver nåværende president Maduros statspoliti en form for fryktbasert kontroll mot de samme gruppene. Statlig iscenesatt vold mot tilfeldige grupper er ifølge Landinfo godt kjent blant lokale kilder. For lokasjoner uten stor statlig tilstedeværelse vil risikoen være varierende, men for disse lokasjonene vil kriminelle gjenger og utbrytergrupper fra nabostater tilføre ytterligere risikomomenter.
På denne bakgrunn mente mindretallet at det foreligger en reell risiko for at enhver som befinner seg i Venezuela blir utsatt for vold som staten enten står bak, eller som staten er ute av stand til å forhindre på grunn av manglende vilje og evne.
Flertallets vurdering
Flertallet mente at situasjonen i Venezuela ikke er av en slik karakter at den på generelt grunnlag tilsier at det foreligger reell risiko for at klageren ved retur kan miste livet eller bli utsatt for overgrepshandlinger som har karakter av tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling, se § 28 første ledd bokstav b.
Flertallet mente dette:
1. Terskelen for rett til beskyttelse på generelt grunnlag
Flertallet tok utgangspunkt i føringene fra lovens forarbeider og tidligere prinsipputtalelser fra stornemnd om forståelsen av bestemmelsen, og står fast ved disse. De sentrale prinsippene for vurderingen av når den generelle sikkerhetssituasjonen i et land eller område i seg selv kan gi rett til vern mot retur etter EMK artikkel 3, står etter flertallets vurdering fast.
Tidligere stornemnder bygget blant annet på lovens forarbeider og på sentrale avgjørelser fra EMD. Blant disse er blant annet Vilvarajah and others v. United Kingdom, H.L.R. v. France, N.A v. United Kingdom (2008), og Sufi and Elmi v. United Kingdom (2011). I N.A. v. United Kingdom (2008) uttalte EMD at domstolen aldri hadde utelukket at den generelle situasjonen i et land eller område alene kunne nå opp til terskelen for å konstatere brudd på EMK artikkel 3, men at den bare ville benytte en slik tilnærming […] in the most extreme case of general violence, where there was a real risk of ill-treatment simply by virtue of an individual being exposed to such violence on return[…], se avsnitt 115. Foreligger ikke en slik ekstrem situasjon, kan brudd på artikkel 3 konstateres på grunn av gruppetilhørighet eller individuelle forhold, se avsnitt 116.
Dette ble blant annet fulgt opp i Sufi and Elmi v. United Kingdom (2011), hvor EMD vurderte om det forelå en reell risiko for […] ill-treatment simply by virtue of an individual being exposed to such violence on retur […],se avsnitt 218, og om […] any person being returned to the region […] would be at risk simply on account of their presence there […], se avsnitt 226.
I etterkant av Sufi and Elmi (og stornemndavgjørelsene Bagdad I og II) ble disse prinsippene videreført i en avgjørelse fra EMDs storkammer 23.08.2016, J.K. and others v. Sweden. I saken ble det anført at retur til Irak på generelt grunnlag var i strid med EMK artikkel 3. Til tross for en forverret sikkerhetssituasjon i Bagdad, konkluderte storkammeret på bakgrunn av tilgjengelig landinformasjon med at voldsintensiteten i Bagdad ikke hadde nådd et slikt nivå at retur dit utløste en reell risiko for behandling i strid med EMK artikkel 3, se avsnitt 110. Storkammeret konkluderte videre med at når det generelle sikkerhetssituasjonen i Irak ikke i seg selv var til hinder for retur, måtte retten foreta en konkret vurdering av om klagernes individuelle situasjon ved retur tilsa at det forelå en reell risiko for brudd på artikkel 3.
Etter praksis i EMD vil den generelle situasjonen i hjemlandet eller området den enkelte kommer fra, alene bare utløse vern mot retur etter EMK artikkel 3 i helt ekstraordinære tilfeller av generalisert vold. Hvis den generelle voldsintensiteten ved retur ikke når et slikt nivå, skal det foretas en konkret og individuell vurdering av den enkeltes situasjon ved retur. Det foreligger ingen aktuell og konkret praksis fra EMD der det er vurdert om artikkel 3 er til hinder for retur til Venezuela.
Flertallet mente at norsk lovgivning og praksis knyttet til rekkevidden av et returvern etter § 28 første ledd bokstav b, og hva som på henholdsvis generelt og individuelt grunnlag er omfattet av bestemmelsen, og hva som eventuelt er dekket av andre bestemmelser i loven, ikke er i strid med prinsippene EMD har trukket opp.
2. Betydningen av UNHCRs anbefalinger om retur til Venezuela
Flertallet mente at UNHCRs anbefalinger i "Guidance Note on International Protection Considerations for Venezuelans" fra mai 2019 ikke kan tillegges avgjørende vekt ved vurderingen av om den generelle sikkerhets- og menneskerettighetssituasjonen i Venezuela i seg selv tilsier at klageren har rett til vern mot retur til Venezuela.
Flertallet mente dette:
Flertallet mente at det forhold alene at UNHCR i noten avsnitt 10 fraråder tvangsretur til Venezuela, ikke kan tillegges avgjørende vekt ved vurderingen. Rettskildeverdien og vekten av UNHCRs anbefalinger er relativ, og avhenger blant annet av hvor klare og entydige de er, og i hvilken grad de de bygger på konkrete folkerettslige instrumenter og -forpliktelser.
Flertallet mente at noten fra mai 2019 må ses i sammenheng med noten fra mars 2018, "Guidance Note on the Outflow of Venezuelans". Etter flertallet vurdering ga noten fra mars 2018 først og fremst anbefalinger til landene i regionen om hvordan de burde forholde seg i en situasjon med fortsatt og økende migrasjon og flyktningstrøm fra Venezuela. UNHCRs oppfordringer om å gi venezuelanere tilgang til ulike beskyttelsesorienterte mekanismer, fremstår i det vesentlige knyttet til en erkjennelse av at migrasjonstrømmen førte til utfordringer og mulige forsinkelser i disse statenes mulighet for å sikre den enkelte tilgang til gjeldende flyktning- og asylprosedyrer etter flyktningkonvensjonen og Cartagena-erklæringen.
Flertallet mener videre at UNHCRs anbefalinger i noten fra mai 2019 er tvetydige. Selv om UNHCR i avsnitt 10 anbefaler ikke å returnere noen med tvang til Venezuela, mener flertallet at noten samlet sett ikke gir en klar, entydig og begrunnet anbefaling om at alle fra Venezuela har rett til vern som flyktninger eller subsidiær beskyttelse på grunn av situasjonen i landet.
Henvisningen i avsnitt 10 om ikke å tvangsreturnere noen til Venezuela i samsvar med "international refugee and human rights law", er ikke nærmere presisert med henvisning til konkrete konvensjonsforpliktelser eller nærmere begrunnet for øvrig. Verken i avsnitt 10 eller i fotnoter til avsnitt 10.
Ordlyden i avsnitt 10 og innholdet i noten forøvrig kan samlet sett heller ikke forstås slik at det vil være i strid med flyktningkonvensjonen eller andre internasjonale forpliktelser Norge er bundet av, å pålegge asylsøkere fra Venezuela en plikt til å returnere til hjemlandet og eventuelt gjennomføre en tvangsretur. Dette så lenge den enkelte har fått behandlet sin søknad om beskyttelse på individuelt grunnlag, og fått endelig avslag på denne.
Både noten fra mai 2019 og noten fra mars 2018, tar utgangspunkt i regionale forhold og en situasjon der massemigrasjon og -flukt fra Venezuela til land i regionen kan føre til en overbelastning av asylsystemene, og derfor også landenes mulighet til å vurdere retten til beskyttelse og retursituasjonen konkret og individuelt for den enkelte. Slik flertallet så det, fremstår notene som en respons på disse utfordringene.
I noten fra mai 2019 gjennomgår og vurderer UNHCR kort aktuelle folkerettslige forpliktelser internasjonalt og regionalt; flyktningkonvensjonen, Cartagena-erklæringen og EUs statusdirektiv, men uten å konstatere at den generelle sikkerhets- og menneskerettighetssituasjonen i Venezuela i seg selv tilsier at de gir rett til beskyttelse eller vern mot retur for enhver fra Venezuela.
UNHCR uttaler at mange fra Venezuela kan ha rett på beskyttelse etter flyktningkonvensjonen etter en konkret og individuell vurdering, se avsnitt 3. UNHCR mener at et flertall kan ha rett til beskyttelse etter Cartagena-erklæringen, men ikke personer der situasjonen ikke utgjør en trussel mot deres liv, sikkerhet og frihet. For eksempel personer som bistår ved hendelser som alvorlig forstyrrer offentlig orden, medlemmer av organiserte kriminelle grupper og personer som beriker seg materielt på omstendighetene som alvorlig forstyrrer offentlig orden, se avsnitt 5. Disse avsnittene taler for at UNHCR anerkjenner at retten til internasjonal beskyttelse beror på en konkret og individuell vurdering. Ordlyden i avsnitt 9 om behandling av asylsøkere fra Venezuela innen EU-området, taler også for at vurderingen av om personer fra Venezuela har rett til beskyttelse etter flyktningkonvensjonen eller EUs statusdirektiv artikkel 15 om subsidiær beskyttelse, beror på en konkret og individuell vurdering.
Samlet sett mener flertallet at anbefalingene i UNHCRs note fra mai 2019 ikke har et innhold som kan tas til inntekt for at enhver fra Venezuela har rett til internasjonal beskyttelse og vern mot retur alene som følge av den generelle situasjonen i landet.
Flertallet bemerket for øvrig at det absolutte returvernet etter § 28 første ledd bokstav b, sammen med § 73 og EMK artikkel 3 omfatter enhver, også der vedkommende har begått handlinger som er straffbare eller i strid med menneskerettighetene eller folkeretten forøvrig. At UNHCR utelukker at enkelte grupper eller personer kan ha behov for beskyttelse etter Cartagena-erklæringen, taler også for at anbefalingene i avsnitt 10 ikke kan ses som et uttrykk for at UNHCR mener landene har en generell, juridisk, forpliktelse til å sikre enhver beskyttelse eller vern mot retur til Venezuela.
Når det gjelder UNHCRs vurderinger av Cartagena-erklæringen, viste flertallet også til at dette er en regional avtale for Latin-Amerika som går videre enn flyktningkonvensjonen og EMK, og som ikke er bindende for Norge. Flyktningbegrepet er i erklæringen utvidet fra å gjelde individuelt forfulgte til også å omfatte folk på flukt fra en generelt vanskelig sikkerhetssituasjon, utenlandsk aggresjon, interne konflikter og grove brudd på menneskerettighetene. Ved utformingen av retten til beskyttelse etter § 28 første ledd bokstav b ønsket UNHCR at bestemmelsen skulle få anvendelse for "persons fleeing serious and indiscriminate threats to life, physical integrity or freedom resulting from generalized violence or events seriously disturbing public order".
Departementet mente imidlertid at det var uheldig å skille ut grupper som er vernet av en bestemt årsak, for eksempel krig, omfattende vold og uroligheter med videre. Et sentralt forhold ved vernet etter EMK artikkel 3 og forslaget til § 28 første ledd bokstav b var at det er uten betydning hva som er årsaken til behovet for beskyttelse. UNHCR hadde spilt dette forslaget inn til EU ved utformingen av statusdirektivet artikkel 15 c, der det ble avvist. Departementet mente videre at en slik ordlyd kunne gi rettigheter etter bestemmelsene om beskyttelse til flere enn det Norge er folkerettslig forpliktet til. Situasjoner som UNHCR her viste til burde derfor heller tas i betraktning ved vurderingen etter de skjønnsmessige bestemmelsene i utlendingsloven § 38, se Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) pkt. 5.3.5 side 95.
3. Konkret vurdering av den generelle sikkerhetssituasjonen i Venezuela
Flertallet mente at situasjonen i Venezuela er svært vanskelig. Situasjonen i landet er preget av flere forhold. På den ene siden er den politiske og menneskerettslige situasjonen preget av det politiske landskapet og den politiske konflikten mellom Maduros regime og opposisjonen. Ulike grupper og enkeltpersoner som er eller oppfattes å være i opposisjon til Maduros regime, har vært og er utsatt for reaksjoner og forfølgelse fra regimet. Sikkerhetsstyrker er satt inn mot befolkningen i forbindelse med protester og demonstrasjoner, og har begått en rekke overgrep og utenrettslige drap. Dette fremstår som forhold som først og fremst er knyttet til ulike grupper og enkeltpersoners individuelle situasjon og bakgrunn. Det knytter seg til fare for forfølgelse og overgrep i forbindelse med (eventuelt tillagt) politisk oppfatning, og rett til beskyttelse i den forbindelse. Risikovurderingen her er etter flertallets vurdering noe som må vurderes konkret og individuelt i den enkelte sak etter § 28 første ledd bokstav a.
Sikkerhetssituasjonen for befolkningen er også preget av et generelt høyt voldsnivå for øvrig som følge av kriminelle handlinger og drap begått av ulike statlige og ikke-statlige aktører; sikkerhetsstyrker, Colectivos, væpnede grupper dels med tilhørighet til naboland som Colombia og ulike former for organiserte kriminelle grupper for øvrig. En relativt stor del av disse drapene knytter seg til konflikter mellom ulike aktører knyttet til kriminell aktivitet og deres ønske om kontroll i ulike områder. Drapsratene i landet er samlet sett svært høye, og er knyttet til ulike aktører og voldssituasjoner. I 2018 var ca 2/3 del av drapene knyttet til kriminalitet og ulike ikke-statlige aktører. Drap begått av sikkerhetsstyrker utgjorde resten, beregnet til over 7500 drap. Tall for drap begått av sikkerhetsstyrkene spesielt i 2019 og frem til i dag finnes ikke. Det er rapportert om en markant nedgang i drapstallene fra 2018 til 2019, fra ca 23.000 til 16.000 drap. Basert på 2019-tallene utgjorde drapstallene cirka 0,06 % av den totale befolkningen, dvs. ca. 60,3 døde per capita (100 000 innbyggere), mot 81,4 døde per capita i 2018. Den bakenforliggende årsaken til nedgangen er ikke kjent. Ifølge Landinfo rapporter kilder nå om en nedgang i kriminalitet generelt, blant annet vinningskriminalitet og voldskriminalitet som er knyttet til dette. Dette antas blant annet å kunne ha sammenheng med økende fattigdom i befolkningen generelt.
Flertallet legger til grunn at venezuelanske myndigheter slik situasjonen er i dag dels ikke har evne og dels ikke har vilje til å beskytte borgerne mot drap og annen kriminalitet. Dette er likevel ikke i seg selv avgjørende ved vurderingen. Spørsmålet om myndighetenes evne og vilje til å beskytte egne borgere mot drap og kriminalitet er først og fremst relevant i situasjoner der det er slått fast at det foreligger en reell risiko for overgrepshandlinger ved retur.
Når det gjelder om et lands myndigheter har manglende evne til å slå ned på kriminalitet og drap begått av væpnede grupperinger og organisert kriminalitet, er dette heller ikke noe som bare skjer i Venezuela. Dette skjer i en rekke land i Latin-Amerika og også andre land i verden. I oversiktene over byer med høyest drapsrate i verden dominerer land i Latin-Amerika, med Mexico og Brasil på topp. Av land utenfor regionen er bare USA og Sør-Afrika representert. I flere land i regionen, blant annet Mexico, Brasil, El Salvador, Colombia, Honduras med videre, er det et faktum at organiserte kriminelle grupper og/eller andre former for ikke-statlige aktører mer eller mindre har overtatt kontrollen i enkelte områder. Dette slik at landets myndigheter i liten grad har kontroll eller evner å beskytte befolkningen i disse områdene mot kriminalitet og vold. Ingen land har mulighet til å sikre sine borgere mot enhver form for kriminalitet, herunder voldskriminalitet.
Det er også grunn til å anta at Maduroregimet i en viss utstrekning heller ikke har vilje til å beskytte landets borgere. Flertallet viste blant annet til rapportene om at sikkerhetsstyrker har begått utenrettslige drap uten at det er blitt fulgt opp strafferettslig eller har fått konsekvenser, og til de antatte knytningene mellom regimet og Colectivos.
Flertallet mente likevel samlet sett at den generelle sikkerhets- og voldssituasjonen i Venezuela ikke er nådd et slikt nivå av generalisert vold at det tilsier at enhver som befinner seg i landet eller blir returnert dit, kun ved sin blotte tilstedeværelse, er i reell fare for å miste livet eller bli utsatt for overgrepshandlinger som har karakter av tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling, slik at de har krav på oppholdstillatelse som flyktning etter § 28 første ledd bokstav b på generelt grunnlag.
Ut fra landinformasjonen har den enkeltes bakgrunn og situasjon, sosiale status og andre forhold betydning for hvor stor risikoen er for den enkelte. For eksempel tyder tilgjengelig rapportering på at i 2018 var unge menn under 30 år fra fattige områder mer utsatt enn andre. I Bolivar-regionen har gruvearbeidere vært spesielt utsatt i forbindelse med ulike ikke-statlige aktørers konflikter om lokale ressurser. Selv om drap og kriminalitet er et stort problem i hele landet, og både i byer og rurale strøk, er det likevel fortsatt enkelte delstater, byer og områder som utpeker seg spesielt, og hvor risikoen derfor kan være høyere.
Flertallet la til grunn at betydningen av slike omstendigheter vil bli vurdert konkret og individuelt i den enkelte sak. I tillegg vil den generelle sikkerhet- og voldssituasjonen i Venezuela bli vurdert og tatt i betraktning ved den konkrete og individuelle risikovurderingen i hver enkelt sak, og inngå i den kumulative vurderingen av risikobildet som skal foretas både etter § 28 første ledd bokstav a og etter bokstav b.
Når det gjaldt betydningen av den humanitære situasjonen i Venezuela, viste flertallet til forarbeidene hvor det i merknadene til § 28 første ledd bokstav b er uttalt at "[b]estemmelsen retter seg […] kun mot de tilfeller hvor utlendingen risikerer å bli utsatt for overgrepshandlinger i returlandet, og regulerer ikke de situasjoner hvor det er andre ekstraordinære forhold som gjør at utsendelsen i seg selv utgjør umenneskelig behandling, for eksempel helsemessige forhold. I den sistnevnte typen situasjoner vil utlendingen måtte gis opphold på grunnlag av sterke menneskelige hensyn i lovutkastet § 38.". Se Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 414. I slike tilfeller skal det foretas en konkret og individuell vurdering av hvilke forutsetninger den enkelte søkeren har for å returnere til hjemlandet, se også utlendingsforskriften § 8-1.
Verken ordlyden i EMK artikkel 3 eller praksis fra EMD om det ekstraterritorielle vernet som følger av forpliktelsen, gir rett til en spesifikk type tillatelse til opphold i noe land. Ordlyd og praksis angir en ramme for når retur til et land eller område kan være i strid med konvensjonsforpliktelsene. Hvilke nærmere konsekvenser et vern mot utsendelse etter EMK artikkel 3 skal få for den enkelte, løses etter intern rett i det enkelte konvensjonsland. Etter norsk rett kan en utlending, som nevnt, etter nærmere bestemte vilkår få oppholdstillatelse som flyktning etter § 28 første ledd bokstav b hvis det foreligger en reell risiko for overgrepshandlinger ved retur. Foreligger det andre ekstraordinære forhold, for eksempel helse eller annet som tilsier at retur er utilrådelig, kan det etter en konkret og individuell vurdering gis oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.
Den vanskelige humanitære situasjonen i Venezuela er heller ikke hovedsakelig knyttet til sikkerhetshendelser eller voldsnivået generelt, men til den politiske og økonomiske utviklingen i landet over flere år, synkende oljepris, Maduro-regimets valuta- toll- og importrestriksjoner og uvilje mot å motta humanitær bistand, og internasjonale sanksjoner. Selv om store deler av befolkningen er berørt av situasjonen, vil den enkeltes personlige bakgrunn og situasjon ha betydning for om situasjonen ved retur gir rett til vern mot utsendelse eller for øvrig er utilrådelig.
Konsekvensene den humanitære krisen i Venezuela har for den enkelte, er derfor etter flertallets vurdering forhold som ligger utenfor det som skal inngå som en vurdering etter § 28 første ledd bokstav b. Disse forholdene vil inngå i en helhetlig, konkret og individuell vurdering av om den enkelte kan få oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38.
Flertallet mente at vurderingen ikke er i strid med Norges internasjonale forpliktelser, og innenfor de prinsippene som EMD, norsk lovgivning og tidligere stornemnder har kommet frem til for vurderingen av når den generelle sikkerhetssituasjonen i et land eller område i seg selv tilsier rett til vern mot utsendelse etter EMK artikkel 3 og § 28 første ledd bokstav b.
Flertallet viste også til at rapporteringen fra andre lands praksis tilsier at asylsøknader fra venezuelanere gjennomgående behandles individuelt. Ingen land mener at venezuelanere på generelt grunnlag er vernet mot utsendelse. Det foreligger heller ikke domspraksis fra EMD eller EU-domstolen om generelt vern mot utsendelse til Venezuela.
Flertallets konklusjon
Flertallet mente at den generelle sikkerhetssituasjonen i Venezuela i seg selv er ikke på et slikt nivå, av en slik intensitet eller karakter at enhver er vernet mot utsendelse dit etter § 28 første ledd bokstav b eller Norges internasjonale forpliktelser. UNHCRs anbefalinger om ikke å tvangsreturnere noen til Venezuela i Guidance note on International Protection Considerations for Venezuelans fra mai 2019, kan ikke tillegges avgjørende vekt. Ved vurderingen har flertallet i samsvar med loven, lovforarbeidene, tidligere stornemndpraksis og praksis fra EMD tatt utgangspunkt i den generelle sikkerhetssituasjonen med vold og overgrep, og vurdert om denne i seg selv tilsier at enhver har reell risiko for å bli utsatt for overgrepshandlinger som nevnt i § 28 første ledd bokstav b ved retur til Venezuela.
Spørsmålet om en asylsøker fra Venezuela har velbegrunnet frykt for forfølgelse etter § 28 første ledd bokstav a eller har reell risiko for å bli utsatt for overgrepshandlinger som nevnt i § 28 første ledd bokstav b, vil ut fra situasjonen slik den er i dag derfor skje på bakgrunn av en konkret og individuell vurdering av den enkelte sak, basert på en helhetlig og kumulativ vurdering av risikofaktorene for den enkelte.
Den humanitære situasjonen i landet ligger utenfor vurderingen etter § 28 første ledd bokstav b, men vil inngå i en helhetlig, konkret og individuell vurdering av om den enkelte kan få oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38.
