Når er det så farlig i et land at ingen asylsøkere kan bli sendt tilbake?
Selv om det er trygt nok i dag, er det ikke sikkert det er trygt i nær fremtid. Temaet for den andre episoden av UNEpodden er returvurderinger. Det er når sikkerhetssituasjonen eller den menneskerettslige situasjonen i et land blir så ille, at det kan være aktuelt å stoppe returer dit.
Saksbehandler Ingvild Solberg har jobbet i UNE i over 18 år, og er landkontakt for Afghanistan. Det vil si at hun har et spesielt ansvar for å følge med på situasjonen i landet. I arbeidet med asylsaker fra Afghanistan har hun opplevd at problemstillingen om retur har vært oppe flere ganger.
Konfliktnivået tok seg opp
I august var det ett år siden Taliban overtok makten i Afghanistan, men allerede i mai og juni begynte UNE å følge nøye med på rapporter om situasjonen i landet. Kombinasjonen av det høye voldsnivået, en utsatt sivilbefolkning og hendelser man ikke klarte å forutse, gjorde at UNE stoppet returer. Ingen skulle sendes tilbake, heller ikke de som fra før hadde fått nei til oppholdstillatelse.
– 15. august gikk Taliban inn i Kabul og president Ghani forlot landet, men allerede 21. juli innførte vi returstoppen. Dette var basert på utviklingen i Aghanistan fra begynnelsen av mai da konfliktnivået tok seg opp, sier Ingvild.
Men det er en prosess å stoppe returer, spesielt når det ikke oppstår krig fra en dag til en annen, som i Ukraina.
– Det var ikke det som skjedde i Afghanistan, det var en sakte utvikling til det verre. Situasjonen ble etter hvert så uoversiktlig at vi måtte ta en pause. Men det var ingen her som tenkte at Taliban skulle gå inn i Kabul i august.
I første omgang varte returstoppen til 15. september, kalt en midlertidig returstopp. Det var for å se an utviklingen etter uttrekningen av utenlandske styrker i Afghanistan.
– Da vi fornyet returstoppen i september, så var det fordi det var en uoversiktlig situasjon. På et tidspunkt hadde ikke Taliban satt en regjering, og vi visste heller ikke om det var motstandsgrupper som kunne ty til våpen om det oppstod en ny konfliktsituasjon. Det var mange ting som var usikkert i denne perioden, forteller hun.
I faktaboksen med Ingvild Solberg
Fakta om beskyttelse og returvurderinger
Hvem kan få beskyttelse eller asyl?
– Det er de som fyller vilkårene etter Flyktningkonvensjonen. De risikerer forfølgelse av bestemte grunner, som religion, etnisitet eller politisk oppfatning. Norge har også en subsidiær beskyttelseskategori. Det er for de som kan risikere å bli utsatt for umenneskelig eller nedverdigende behandling av andre grunner enn de i Flyktningkonvensjonen.
Kan man få beskyttelse eller asyl fordi det er for farlig i et land?
– Ja, det kan man. Hvis man kan risikere å bli drept bare fordi man er der og det ikke finnes andre trygge steder i samme land, så kan man få beskyttelse.
Når er det så farlig i et land at ingen asylsøkere blir returnert?
– Det er et vanskelig spørsmål fordi det er vurderinger som baserer seg på det vi vet om situasjonen i det aktuelle landet. Men det skal være en viss risiko for å bli drept eller utsatt for umenneskelig behandling for alle som befinner seg der. Det er en ganske høy terskel.
Hvem er det som har bestemt at den terskelen er høy?
– Her er det mange inne i bildet. Utlendingsloven sier noe om dette, men det baserer seg igjen på det EMD (Den europeiske menneskerettsdomstolen) har bestemt og vurdert. Her i UNE har vi også stornemnda, som bestemmer hvordan vi ser på dette. Her baserer man seg på disse internasjonale kildene og utlendingsloven.
Hvor mange land eller områder i land er det UNE per i dag har bestemt at det ikke skal returneres asylsøkere til?
– Per i dag er det fire land eller områder i land som vi ikke returnerer til. Det nyeste landet på denne lista er Ukraina, så er det Jemen, deler av Libya, og Syria. Vi har ikke returnert noen til Syria siden kriget brøt ut i 2011.
Hva er returstopp?
– Da sier UNE at en bestemt gruppe personer ikke lenger har plikt til å reise til hjemlandet. Det betyr også at Politiets utlendingsenhet (PU) heller ikke kan tvangsreturnere noen til det landet.
Hvis UNE stanser returer til et land, får da de det gjelder en oppholdstillatelse?
– Nei, ikke nødvendigvis. Samtidig med returstopp skjer ofte en berostillelse av sakene. Dette er to forskjellige ting. Man kan ikke stoppe saksbehandlingen veldig lenge, men returstopp kan vare lenge. Det er for eksempel en returstopp til Syria, men vi har fortsatt å behandle saker herfra. Når man begynner å behandle saker igjen er det ingen automatikk i at man får opphold, men hvis returstoppen vedvarer, så vil nok de aller fleste få opphold.
Protester mot retur av afghanske asylsøkere
Problemstillingen om returstopp til Afghanistan har vært oppe tidligere. I 2005 ble det skrevet under en trepartsavtale om tvangsreturer av afghanere mellom norske og afghanske myndigheter, og UNHCR (FNs høykommissær for flyktninger). I 2006 ble de første returene satt i gang. Det førte til en sultestreik blant afghanske asylsøkere i Norge.
– UNE måtte svare på mange spørsmål rundt dette, og utover høsten 2006 så begynte vi å vurdere om vi skulle gjøre endringer i hvordan vi så på returvurderingene, forteller Ingvild.
UNHCR begynte å gjøre egne vurderinger av hva de mente var trygge og utrygge områder i Afghanistan. De mente at man kunne returnere til de trygge områdene, men ikke de utrygge områdene. Var man opprinnelig fra et utrygt område, kunne man ikke returneres til et annet trygt område.
– Dette ble også et tema i UNE utover høsten 2006 og våren 2007. På våren ble det holdt stornemnd i UNE hvor dette spørsmålet kom på spissen: kunne man altså returnere en afghaner som opprinnelig kom fra et utrygt sted til et trygt sted, som Kabul?
I motsetning til i en vanlig nemnd, så vil et vedtak fra stornemnd ha presedensvirkninger. Stornemnda kan uttale seg om prinsipielle spørsmål som har betydning for tilsvarende saker senere.
– Her kom stornemnda til at man ikke kunne returnere, heller ikke unge og friske menn, fra et utrygt område til for eksempel Kabul.
Omtrent samtidig som det var stornemnd, protesterte afghanske asylsøkere i Norge igjen. Denne gangen i form av en marsj. Marsjen varte i en måned, og de gikk fra Trondheim til Oslo. UNE måtte igjen svare på spørsmål om returvurderinger.
– Alle spørsmålene vi fikk inn og det asylsøkerne selv bragte på banen, gjorde at vi hele tiden måtte tenke oss om. Det er det jeg synes er positivt med at media og andre stiller spørsmål, vi er selv nødt til å tenke over det vi gjør. Og det er klart at noen ganger vil spørsmålene være basert på manglende kunnskap om hvordan vi er bundet av regelverk, men andre ganger så setter det i gang prosesser hos oss som gjør at vi må tenke gjennom om de vurderingene vi gjør er riktige. Og noen ganger kan det føre til endringer.
Å se inn i fremtiden
UNE må gjøre fremtidsrettede vurderinger og se inn i fremtiden, men ingen er spåmenn. Hvordan tenker vi når vi skal vurdere enkeltsakene, og hva bygger vurderingene på? Det viktigste verktøyet mener Ingvild er landinformasjonen.
– Når jeg sier landinformasjon så mener jeg det på et dypere plan. Det å forstå konfliktdynamikk i et land, da må man se på mer enn bare hendelser. Man må prøve å forstå hva det er som ligger til grunn for de konfliktene som finnes. Hvem er disse personene? Hva er deres tankegang, og hva driver dem? Hva vil de oppnå, og i hvilket miljø opptrer de? I dette ligger også noe om å forstå kultur, samfunn, sosiale normer og økonomiske forhold.
Landinformasjonen har mye å si for grunnlaget UNE har for å gjøre framtidsrettede vurderinger, fordi det kan si noe om hva sannsynligheten er for at noe vil skje.
– Det som skjedde i Afghanistan i fjor var det ingen som forutså. Men vi har opplevd tidligere at det at vi har fulgt med og hatt god forståelse for landsituasjonen, har hjulpet oss å foreta riktige returvurderinger i et framtidsrettet perspektiv, forteller Ingvild.
Norge kan legge lista lavere
Terskelen for å gi tillatelse på grunn av sikkerhetssituasjonen i et land er høy, og EMD (Den europeiske menneskerettighetsdomstolen) har satt en absolutt grense. Likevel er det sånn at alle land kan vurdere dette på sin egen måte, også Norge. Det vil si at det kan gis tillatelser i tilfeller hvor man ikke når opp til den definerte terskelen.
– Det er enkelte land som gjør det i større grad enn Norge. Politikerne har lagd utlendingsloven som den er, og som den er utformet og tolket i rettsapparatet og i UNEs stornemnder, så har man kommet til at man legger terskelen forholdsvis nært EMDs grense. De aller fleste europeiske land legger seg på den samme grensen.
Trygt eller utrygt
For de fleste land er det sjeldent brå endringer som gjør at man bommer på returvurderingene, det er heller en utvikling over tid. Men det kan skje at det fra en dag til en annen går fra trygt til utrygt. Ingvild nevner noen eksempler.
– Ting skjedde forholdsvis fort i Syria og den arabiske våren. Det siste eksemplet nå er Ukraina. Man hadde indikasjoner på at Russland ville gå inn, men det kom likevel brått på de fleste. Nå hadde ikke UNE mange saker fra Ukraina, men vi har kanskje hatt saker som har blitt avgjort rett før krigen startet, og som har fått et annet utfall rett etterpå.
Men det er også sånn at utviklingen i et land kan forbedre seg. Hva slags vurderinger gjør UNE da, og når kan saksbehandlingen starte opp igjen?
– Det er to ting som skjer parallelt. Det ene er returstopp, og det andre er berostilling av saker. Returstopp betyr ikke at man stopper saksbehandlingen, det er to forskjellige vurderinger. Vi kan ikke stille saker i bero over veldig lang tid, de skal ikke ligge i mer enn et år uten å bli behandlet.
En returstopp kan derimot vare i årevis, som for eksempel i Syria. Den returstoppen har vart siden 2011, forteller Ingvild.
– Hvis ikke situasjonen er avklart i løpet av et år, så må man ta opp saksbehandlingen igjen og basere seg på informasjonen man har om landet på det tidspunktet. Det kan være at det fortsatt er krig, som i Syria, eller så er det fortsatt usikkert og man vet ikke hva som skjer videre. Da må man ta det med i betraktningen når man behandler sakene.
Når det gjelder Afghanistan, så startet UNE opp med saksbehandlingen før returstoppen ble opphevet.
– Vi mente at vi hadde såpass mye informasjon at det var mulig å behandle sakene. Det siste halvåret er mer blitt avklart om menneskerettighetssituasjonen, den generelle sikkerhetssituasjonen og den humanitære situasjonen. Og det betyr ikke at det er fritt fram for å returnere alle, men nå gjør vi individuelle vurderinger av hver enkelt sak.
Dilemmaer
Det finnes dilemmaer på temaet returvurderinger. Et av dem mener Ingvild er at hver enkelt sin subjektive opplevelse av trygt og utrygt, vil være noe annet enn det som er trygt og utrygt etter utlendingsloven og vurderingene UNE gjør.
– Mange vil si de føler seg utrygge når de går i Oslo på natta. Følelsen av utrygghet for hver enkelt person vil være noe annet enn det som vi er forpliktet til å vurdere som utrygt. Her er terskelen om sagt høy, og det er det nok mange som reagerer på.
Handlingsrom
I de sakene der det er tvil om resultat, blir det nemndmøte. Ingvild forteller om handlingsrommet til nemndleder og nemndmedlem.
– I en sak om troverdighet så vil det være en skjønnsvurdering om man tror på en forklaring eller ikke. Og det kan ha betydning for resultatet. Hvis det er humanitære vurderinger som skal gjøres, så er skjønnsrommet større enn når det gjelder beskyttelse. Men et nemndmedlem har samme handlingsrom som nemndleder som beslutningstaker har.
Avslutningsvis har Ingvild noen råd til afghanere som har en sak i UNE nå eller hjelper noen som har det:
– Det viktigste som må komme frem er deres individuelle situasjon. Noen ganger tenker vi at vi ikke får den informasjonen vi trenger fordi noen er tilbakeholdne. Det tror jeg er en misforståelse. At de ikke gir all informasjon fordi de tror det vil ha negativ innvirkning på saken. Men jeg vil si at i de aller fleste tilfellene har det en positiv innvirkning at man forteller ting akkurat som de er. Vær ærlige og fortell om egen historie, oppfordrer hun.