Rettssikkerhet i asylsaker - del 2

Av Ketil Larsen

Siden starten i 2001 har UNE truffet nær 120 000 asylvedtak. I en håndfull saker hvert år, melder en klager eller dennes talspersoner at det har gått galt etter en retur. Hva gjør vi i UNE da og hvorfor?

Dette er den andre av to artikler som handler om rettssikkerheten i asylsaker, og Utlendingsnemndas (UNEs) rolle som klageorgan. Denne artikkelen omhandler påstander om retur til forfølgelse.

Se del 1 om rettssikkerheten generelt i asylsaker.

1. Hva UNE kan kommunisere

Når UNE blir bedt om å kommentere påstander om feil i saksbehandlingen eller at en tidligere asylsøker er returnert til forfølgelse, har vi som regel noen begrensninger på hva vi kan si. Det kan særlig skyldes:

• UNE har lovbestemt taushetsplikt om sensitive personopplysninger, om ikke parten samtykker til å gi ut informasjonen.
• UNE vil vurdere konsekvensene for utlendingens personlige sikkerhet ved å utgi informasjon.
• Det kan være at vi ikke kan si noe om pågående undersøkelser gjennom utenrikstjenesten, eventuelt at vi bør vente til de er sluttført.
• Om vi kun har mottatt en udokumentert påstand om en feil eller retur til forfølgelse, kan vi ha behov for å få inn mer informasjon før vi kan kommentere om det er hold i påstandene eller hva vi gjør videre.
• UNEs nemnder og nemndledere er selvstendige beslutningstakere slik som dommerne i domstolene, jf. artikkelen om rettssikkerhet del 1. Det betyr at verken direktøren eller andre i UNE kan overprøve et vedtak truffet av en nemnd eller nemndleder. UNE kan dermed ikke uten videre «erkjenne» at vedtaket har en feil før saken er behandlet på nytt med nytt vedtak, eller vi har mottatt en dom på ugyldighet. Som ledd i vårt interne kvalitetsarbeid kan det likevel være at fagfolk i UNE påpeker forbedringsbehov i saksbehandlingen knyttet til en eller noen saker. Dette er som regel å regne som intern rådgivning til beslutningstakerne eller i arbeidet for generelt å sikre kvaliteten i saksbehandlingen, og er normalt ikke offentlig informasjon. 
• Som jeg omtaler nedenfor i punktene 3 til 5, kan eventuelle sikkerhetshendelser etter retur til hjemlandet skyldes ulike årsaker. Vi kan, i alle fall i en innledende fase, ha vanskelig for å konkludere på om UNE har gjort en feil eller hvilken betydning en ev. feil har i et sammensatt bilde.

2. Både parten og UNE har et ansvar for sakens opplysning

Forvaltningsloven § 17 pålegger forvaltningsorganet å opplyse saken så godt som mulig. I realiteten er det like fullt en delt opplysningsplikt mellom UNE og asylsøkeren. Den som søker om en tillatelse, i dette tilfellet en asylsøker, må opplyse om alt som kan ha betydning for søknaden og legge fram den dokumentasjonen som vedkommende har mulighet til.

For å ha rett til beskyttelse (asyl) må asylsøkeren ha et beskyttelsesbehov fremover i tid. Om asylgrunnlaget er noenlunde sannsynlig (som normalt er beviskravet i asylsaker) må UNE vurdere om asylsøkeren dermed risikerer forfølgelse ved retur til hjemlandet. Å vurdere hva som kan skje i fremtiden vil ofte by på en viss usikkerhet. UNE må ta stilling til både faktum og muligheten til fremtidig forfølgelse ut fra den informasjonen vi har på vedtakstidspunktet.

Når et vedtak blir vurdert i ettertid, vil spørsmålet være om saksbehandlingen og vedtaket var forsvarlig da saken ble avgjort. Om UNE ikke hadde all relevant informasjon da vedtaket ble truffet, kan det skyldes at UNE ikke utredet saken godt nok, at asylsøkeren tilbakeholdt informasjon eller at det er informasjon som uansett ikke var tilgjengelig for UNE eller søkeren på vedtakstidspunktet (f.eks. en hemmeligholdt etterlysning i søkerens hjemland). UNEs ansvar er å utrede saken godt nok og å følge saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og ellers i lovgivningen, jf. artikkelen om rettssikkerhet del 1.

3. Feil kan skje

«Feil» kan bety så mangt. Et vedtak kan være dårlig begrunnet, og dermed lide av en feil, selv om konklusjonen er riktig. Om begrunnelsen er utilstrekkelig, eller om saken ikke er godt nok utredet, er det en konkret feil som kan bli rettet ved ny saksbehandling og nytt vedtak. Slike feil kan vi ofte unngå ved gode rutiner og faglig støtte under saksbehandlingen, og ved å ta lærdom av dommene vi mottar.

En mulig feilkilde er at mennesker kan vurdere informasjon ulikt. Når mennesker vurderer troverdighet eller en fremtidig fare for forfølgelse, er det ikke en eksakt vitenskap. Det kan være flere usikkerhetsfaktorer i en asylsak. Ofte mangler bevis både på hvem asylsøkeren er og på asylgrunnlaget. Fremlagte dokumenter behøver ikke å være ekte, og muntlige forklaringer er ikke alltid lett å bedømme. Det kan være krevende å foreta undersøkelser i hjemlandet. Noen ganger kan også kvaliteten på landinformasjonen være usikker. Vi kan ha et motstridende eller uavklart bevisbilde. UNE må også avgjøre slike saker, helst uten at søkeren må vente i mange måneder på et svar. Løsningen kan være å la tvilen komme søkeren til gode, men selv med en romslig tvilsmargin kan vi ikke garantere at UNE aldri vil ta feil.

Når UNEs beslutningstakere foretar bevis- og risikovurderinger konkret i hver sak, kan for øvrig saker med likhetstrekk få ulike utfall. Dette kan skyldes individuell saksbehandling, og vil da ikke være et brudd på likebehandlingsprinsippet.

Vårt mål er imidlertid at det ikke skal ha betydning hvilke personer som er involvert i saksbehandlingen. I UNE har vi utstrakt informasjonsdeling om landkunnskap, regelverk og praksis. Vi har også interne retningslinjer og faglige møteplasser. I UNE blir sakene forberedt i egne lag med saksbehandlere som jobber med samme type saker, noe som fremmer lik saksbehandling i likeartete tilfeller.

Den menneskelige faktor kan likevel spille inn – asylsøkeren som forklarer seg, tolken som oversetter, advokat som supplerer, saksbehandler som forbereder og beslutningstakere som avgjør. Det er neppe mulig å lage et saksbehandlingssystem som aldri vil gjøre eller ta feil, eller der beslutningstakerne alltid vurderer tvilsspørsmål likt.

Uansett hvor grundig saksbehandlingen er, kan altså feil skje. Vi tar påstander om at noen er returnert til forfølgelse seriøst, for eksempel med en intern gjennomgang av saksbehandlingen og undersøkelser gjennom norsk utenrikstjeneste eller ved å innhente mer informasjon fra den som har varslet.

UNE gjennomgår slike saker med sikte på å avdekke feil eller forbedringspunkter. Vi søker læring slik at eventuelle svakheter i saksbehandlingen ikke blir gjentatt senere. UNE kan ellers treffe et nytt vedtak som gir utlendingen mulighet til å returnere og bosette seg i Norge. Det gjorde vi i Rwanda-saken nevnt i neste punkt.

4. Påstander om retur til forfølgelse i konkrete saker

Vi har ikke ført statistikk over antall saker med påstander om sikkerhetshendelser etter retur. Mitt inntrykk er at av vi i snitt ser slike påstander i færre enn ti saker årlig, og knapt nok det. Til sammenlikning har UNE i sin virketid fra 2001 til nå truffet over 100 000 avslagsvedtak. Vi vet ikke sikkert hvor mange som har returnert til hjemlandet, men det er trolig flere titusener av disse.

I noen enkeltstående tilfeller har UNE kommet til at forfølgelse eller andre alvorlige sikkerhetshendelser er sannsynliggjort, eller at det ikke er mulig å konkludere på bakgrunn av den foreliggende informasjonen. Så langt har UNE i én slik sak kommet til at UNEs vedtak var feil, og at vedkommende skulle ha fått innvilget beskyttelse i Norge.

Den saken gjaldt retur av en person til Rwanda, etter at vedkommende verken fikk medhold av UDI, av UNE etter behandling i nemndmøte eller av Oslo tingrett. Etter retur til Rwanda ble personen fengslet og dømt for opposisjonell virksomhet. Her viser vår interne gjennomgang og etterfølgende omgjøring av vedtaket at UNE burde gitt beskyttelse. Når utfallet ble feil, skyldes det konkrete omstendigheter som førte til at UNE undervurderte beskyttelsesbehovet. Disse omstendighetene kan forklare, men ikke unnskylde.

I årene fra 2001 og til i dag kjenner UNE til noen få andre eksempler, anslagsvis under ti totalt, hvor vi er enige i at forfølgelse eller andre alvorlige sikkerhetshendelser har eller kan ha skjedd etter retur til hjemlandet. Noen av disse har vært omhandlet i søksmål mot UNEs vedtak, jf. nedenfor.

Fra senere år har slike påstander vært oppe i blant annet følgende mediefokuserte saker:

• I en sak ble en kurdisk kvinne fengslet og senere dømt for PKK-aktivitet etter at hun ble utsendt til Tyrkia. I denne saken avdekket ikke norske myndigheters undersøkelser under asylsaksbehandlingen at hun var etterlyst i Tyrkia. Etter at hun ble fengslet i Tyrkia vurderte UNE saken på nytt. UNE opphevet da det tidligere vedtaket og returnerte saken til UDI for ny saksbehandling der. UDI innvilget deretter søkeren oppholdstillatelse. Etter utsendelsen ble saken også behandlet av Oslo tingrett. Av den offentlige dommen fremgår det at UNE mente at hennes forklaring var lite detaljert, lite konkret, inneholdt uriktige opplysninger, avvek fra kjent landinformasjon, ble gradvis utviklet og bygget ut, og fremsto tilpasset til vedtak. Oslo tingrett mente imidlertid at UNE gjorde feil i bevisvurderingen, og ga søkeren medhold i at den norske stat brøt mot forpliktelser i den europeiske menneskerettskonvensjonen ved å returnere henne til Tyrkia.
• I en annen sak søkte en iransk kvinne beskyttelse (asyl) i 2009. Hun anførte at en iransk domstol hadde idømt henne en dom på bot og pisking for inntak av alkohol og usømmelig adferd. Norske utlendingsmyndigheter undersøkte saken hennes i Iran. Konklusjonen den gangen var at dommen hun fremla mest sannsynlig ikke var ekte. Hun fikk avslag først av UDI, og så av UNE i 2012. Etter at norske myndigheter returnerte henne til Iran i 2017, anførte hun at iranske myndigheter hadde gjennomført piskestraffen, og hun fremla bilder som skulle vise dette. Norske myndigheter ga henne deretter innreisetillatelse til Norge, hvor hun ba om beskyttelse (asyl) på nytt. UNE avslo fortsatt hennes søknad om asyl, mens UDI ga henne oppholdstillatelse på annet grunnlag.
  
  Hun anla søksmål mot UNEs vedtak fra både 2012 og 2018, og anførte at den norske stat brøt mot menneskerettslige forpliktelser da hun ble returnert til Iran. Oslo tingrett frifant UNE på alle punkter. Hun anket til lagmannsretten, som kom til at vedtaket fra 2018 var gyldig mens vedtaket fra 2012 var ugyldig og at den norske stat krenket den europeiske menneskerettskonvensjonen da hun ble returnert til Iran i 2017. Slik saken stod for lagmannsretten, mente lagmannsretten at det er overveiende sannsynlig at dommen om piskestraff i Iran var reell. UNE mener at dommen ikke vil få betydning utover denne saken, og har derfor tatt dommen til etterretning uten å anke den til Høyesterett.
• En tredje sak gjelder en iransk mann som også påberoper at han ble pisket etter retur til Iran. Her ser UNE ingen sammenheng mellom asylsaken hans i Norge og de overgrepene han sier han ble utsatt for. Dette har vi kommet til etter en grundig gjennomgang av alle nye og gamle opplysninger i saken.
• I den fjerde saken er en tidligere asylsøker fengslet i Den demokratiske republikken Kongo. Oslo tingrett ga han i 2019 medhold i at UNEs vedtak er ugyldig. Retten kom til at vedtaket bygget på feil faktum. Denne saken er til ny behandling i UNE, og foreløpig har UNE ikke konkludert i nytt vedtak.

I den håndfull saker hvor en tidligere asylsøker har blitt utsatt for en sikkerhetshendelse etter retur har vi gjort oss noen lærings- og forbedringspunkter. Disse punktene er også hentet fra saker hvor vi ikke selv har konkludert med at UNEs vedtak var feil. Det gjelder blant annet betydningen av:

• Konkrete vurderinger og begrunnelser av nye påstander og bevis som tilkommer underveis, selv om de står i motstrid til søkerens tidligere forklaring.
• Å ta nødvendig forbehold i rapporter fra undersøkelser om en sak i hjemlandet dersom informasjonen er usikker.
• Å fremheve både det som taler mot og til fordel for søkerens asylgrunnlag i merknader til saken, og at saken blir presentert pedagogisk for nemndmedlemmene.
• Å være bevisst at UNE selv bør påta seg rollen som «advokat» for søkeren dersom søkeren velger å føre sin sak uten advokat eller annen fullmektig.

Disse punktene er knyttet til disse spesifikke sakene. Det er ikke grunn til å tro at de viser en gjennomgående systemsvikt.

5. Når UNE ikke kan bekrefte retur til forfølgelse eller feil fra UNE

Når UNE i noen saker har konkludert med at vi enten ikke kan legge til grunn påståtte sikkerhetshendelser etter retur eller ikke ser feil i vedtaket selv om en sikkerhetshendelse kan ha skjedd, kan det ha flere årsaker.

Noen tilfeller handler om forhold UNE vanskelig kunne overskue på vedtakstidspunktet. I asylsaker vil det kunne forekomme sikkerhetshendelser etter retur selv om både saksbehandlingen var rettssikker og vedtaket korrekt da det ble truffet. Det at det likevel går galt, kan skyldes utenforliggende forhold som UDI og UNE ikke kunne forutse. Et eksempel vil være et uforutsett regimeskifte eller krigsutbrudd i asylsøkerens hjemland.

I andre tilfeller kan søkeren f.eks. ha holdt tilbake informasjon som asylsøker i Norge eller utfordret myndighetene i hjemlandet etter retur, uten at UNE hadde grunn til å tro at det ville skje. Søkeren kan også ha blitt utsatt for en hendelse uavhengig av asylsøknaden, slik som en ulykke, kriminalitet eller terrorhendelse. Noen utlendinger kan også oppleve humanitære utfordringer etter retur, uten at problemene utgjør forfølgelse.

Det hender også at «noe» skjer i forbindelse med retur til hjemlandet, uten at dette «noe» er forfølgelse. Vi har flere eksempler på at personer har blitt holdt tilbake noen dager ved en innreisekontroll, og så sluppet fri uten ytterligere problemer. Det er ikke uvanlig at land har en grundig innreisekontroll av personer som returnerer uten identitetsdokumenter. En slik hendelse er i utgangspunktet ikke forfølgelse i flyktningkonvensjonens forstand.

Det er videre forskjell på feil og uenighet. Påstander om retur til forfølgelse eller at UNE ellers har gjort en feil kan skyldes at noen er uenig i vedtaket. Personen behøver ikke dermed å ha blitt utsatt for overgrep.

Det er også forskjell på påstand og dokumentasjon. I flere saker hvor UNE har mottatt påstander om retur til forfølgelse, har det vist seg ikke å være hold i anførslene eller at de ikke har latt seg bekrefte eller sannsynliggjøre. I noen saker er påstandene ikke underbygget overhodet.