Opphør av flyktningstatus på grunn av utvisning - tidligere praksis

Notatet redegjør for UNEs tidligere praksis i saker om opphør av flyktningstatus på grunn av utvisning etter ilagt straffedom.

Skrevet i: Saksavdeling 1, som har fagansvar for asylsaker fra Afrika, statsborgerskapssaker, tilbakekall, reisedokumentsaker, permanent opphold og ID.

1. Innledning og oppsummering av gjeldende praksis

Formålet med notatet er å gi saksbehandlere, nemndledere, nemndmedlemmer, advokater og dommere med videre en forståelse av bakgrunnen for endringen i praksis i disse sakene.

Notatet redegjør for UNEs praksis – slik den var fra 1990-tallet til sommeren 2022 – i saker om opphør av flyktningstatus etter utlendingsloven § 37 første ledd bokstav e, hvor klageren har sonet eller var ilagt straff for handlinger som hen ble vurdert utvist for i henhold til utlendingsloven §§ 66 første ledd bokstav a og c, § 67 og § 88. Heretter kalt opphør på grunn av utvisning etter straffedom.

Notatet tar ikke for seg de andre bokstavene i lovens § 37 første ledd da praksis i opphør på grunn av utvisningssakene kun knytter seg til bokstav e i bestemmelsen.

Opphør på grunn av utvisning etter straffedom skilte seg tidligere fra «vanlige» opphørssaker. I vanlige opphørssaker vurderer man opphør av flyktningstatus fordi endringene i utlendingens personlige situasjon eller situasjonen i hjemlandet er vesentlig og stabile (en viss varighet), se Praksisbeskrivelse opphør av flyktningstatus. I saker om opphør på grunn av utvisning etter straffedom var UNEs praksis frem til sommeren 2022 at man kun gjorde en nåtidsvurdering av beskyttelsesbehovet og ikke en vurdering av endringene i beskyttelsesbehovet var vesentlige og stabile.

I 2020 kritiserte Sivilombudet (SOM) UNE for kun å gjøre en nåtidsvurdering. Borgarting lagmannsrett har i tre dommer sagt seg enig i SOMs kritikk. På denne bakgrunn har UNE fra sommeren 2022 valgt å vurdere om retursituasjonen er vesentlig endret og stabil også i saker om opphør på grunn av utvisning etter straffedom.

Notatet beskriver først praksis i sakene om opphør på grunn av utvisning etter straffedom slik den var fra 1990-tallet og frem til sommeren 2022. Videre sier notatet noe om bakgrunnen for denne praksisen og hvorfor den endret seg frem mot sommeren 2022.

2. Praksis i saker om opphør på grunn av utvisning etter straffedom fra 1990-tallet og frem til sommeren 2022

Langvarig forvaltningspraksis – opprettholdt i stornemnd 17.07.2020 (se punkt 2.3) – tilsa at man i saker om opphør aktualisert av utvisning, kun gjorde en nåtidsvurdering av om klageren oppfylte vilkårene for flyktningstatus og dermed fortsatt hadde rett til beskyttelse.

Det sentrale spørsmålet i de aller fleste sakene var om det opprinnelige beskyttelsesbehovet fortsatt gjorde seg gjeldende. Man vurderte ikke om endringene i situasjonen var vesentlig og stabil. I forvaltningspraksis ble det blant annet lagt vekt på at personer som selv bidro til å aktualisere spørsmålet om opphør ved å begå kriminelle handlinger, ikke kunne regne med den samme forutberegneligheten som det vurderingen av vesentlig og stabil gir i vanlige opphørssaker.

For å illustrere hvorfor vesentlig og stabil gir utlendingene en helt annen forutberegnelighet på å få bli i Norge enn hvis man kun vurderer om utlendingen fortsatt har et beskyttelsesbehov, kan man se hen til praksis på Somalia-porteføljen (beskyttelsessaker). Mellom 2010 og 2012 mente UNE at den generelle sikkerhetssituasjonen i Somalias hovedstad, Mogadishu, ga grunnlag for beskyttelse for alle som kom derfra. Høsten 2011 trakk en av de krigende partene seg ut av byen og situasjonen roet seg.

Det førte til at UNEs stornemnd høsten 2012 kom frem til at det ikke lengre var et generelt vern mot retur til Mogadishu. En vurdering som gjør seg gjeldende også i dag. Personer fra Mogadishu som søkte om beskyttelse etter 2012 har derfor ikke fått beskyttelse på generelt grunnlag. Konsekvensen av det har vært at personer som fikk beskyttelse på grunn av den generelle sikkerhetssituasjonen mellom 2010 og 2012, men som etter 2012 har fått en sak om opphør på grunn av utvisning, ikke lengre hadde et beskyttelsesgrunnlag. Det var imidlertid først i 2017 at UNEs stornemnd kom frem til at de vesentlige endringene i Mogadishu i 2011 (da en av de krigende partene trakk seg ut) kunne sies å være av en viss varighet. Personer som fikk beskyttelse mellom 2010 og 2012 – og som ikke ble vurdert utvist – var derfor ikke i fare for å få opphør av sine tillatelser før i 2017.

2.1 Bakgrunn for tidligere forvaltningspraksis

Opphør på grunn av utvisning etter ilagt straff har i utgangspunktet vært en tallmessig liten portefølje. Det er imidlertid en portefølje som har eksistert over lang tid og som frem til 2015/2016 var en større portefølje enn vanlige opphørssaker.

Gjennomgang av tilgjengelig tallmateriale tyder på at praksisen med å kun gjøre en nåtidsvurdering av beskyttelsesbehovet ble etablert i Justisdepartementet da de var klageinstans på 1990-tallet. Med unntak av en sak fra Oslo byrett 21.02.1997 (95-09317 A/67) som er omtalt i Terje Einarsons bok, Flyktningers rettsstilling i Norge (1997), har imidlertid ikke UNE gjenfunnet vedtak fra den tiden.

Når UNE likevel legger til grunn at praksisen ble etablert av departementet på 1990-tallet skyldes det blant annet at reglene om opphør først ble tatt inn i norsk lov i forbindelse med utlendingsloven av 1988 (NOU 1983: 47 Ny fremmedlov, side 297-298). Opphør på grunn av utvisning omtales ikke i forarbeidene til loven av 1988.

I forarbeidene til gjeldende utlendingslov omtales imidlertid opphør på grunn av utvisning.

I NOU 2004: 20 side 142 uttales følgende i forbindelse med drøftelsen av opphørsbestemmelsen:

Det må klart legges til grunn at norsk praksis med hensyn til å foreta individuelle vurderinger av opphør i utvisningstilfeller ikke er i strid med de begrensninger som følger av artikkel 1C (5), selv om man i disse tilfellene opererer ut fra en forutsetning om at ikke-oppfyllelse av inklusjonskriteriene i artikkel 1A(2) er tilstrekkelig for opphør. Så lenge det er en straffbar handling fra flyktningens side som har aktualisert spørsmålet om opphør, kan det ikke anses som noen krenkelse av et berettiget behov for forutberegnelighet at det foretas en ny bedømmelse av flyktningspørsmålet.

I Ot.prp.nr. 75 (2006-2007) viste departementet til lovutvalgets utreding (punkt 5.7.3) hvor utvalget anbefalte en videreføring av gjeldende regler og praksis uten endringer. Departementet uttalte også på side 420:

Opphør av flyktningstatus innebærer at utlendingen ikke lenger fyller vilkårene for anerkjennelse som flyktning. Tilbakekall «kan» skje om minst et av vilkårene i bestemmelsen foreligger. Det må her foretas konkrete vurderinger. Om en flyktning tar sjansen på et kort besøk til sitt hjemland fordi en nær slektning er alvorlig syk, vil ikke dette nødvendigvis bety at vedkommende ikke lenger fyller vilkårene for anerkjennelse som flyktning. Om det derimot er tale om mer langvarige opphold og/ eller uten et presserende humanitært behov, kan dette stille seg annerledes. Det tas ikke sikte på omfattende anvendelse av bestemmelsen i tilfeller der forholdene i utlendingens hjemland er forbedret og beskyttelsesbehovet av den grunn er bortfalt. Tilbakekall i slike situasjoner vil likevel være aktuelt i spesielle tilfeller, for eksempel der det foreligger et utvisningsgrunnlag. Det vises for øvrig til de alminnelige motivene kapittel 5.7.5.

Praksisen som er beskrevet i forarbeidene til nåværende lov ble opprettholdt av UNE frem til sommeren 2022. Endringen i praksis har sin bakgrunn i kritikk fra Sivilombudet og flere dommer fra Borgarting lagmannsrett.

2.2 Kritikk fra Sivilombudet i 2020

UNEs praksis i saker om opphør på grunn av utvisning ble kritisert av Sivilombudet (SOM) i 2020. I en konkret sak SOM vurderte (SOMs saknr. 2018/2414 , ekstern lenke) uttalte SOM blant annet følgende:

Ombudsmannen er kommet til at UNE la til grunn en uriktig forståelse av utlendingsloven § 37 første ledd bokstav e og flyktningkonvensjonen når de i opphørssaken foretok en ren nåtidsvurdering av behovet for beskyttelse. Vilkårene for opphør kan ikke forstås annerledes i saker opprettet etter ilagt straff. Også i slike tilfeller skal det foretas en vurdering av om de forholdene som begrunnet innvilgelse av status som flyktning har endret seg, og ikke lenger er tilstede. Det kreves også at endringen er vesentlig og stabil.

Ombudsmannen mener at UNEs vedtak er ugyldig, og at saken må behandles på nytt. Ved den fornyede vurderingen bes UNE om å legge til grunn ombudsmannens syn på gjeldende rett. UNE bes dessuten om å legge dette synet til grunn ved behandlingen av fremtidige saker.

2.3 Stornemnd (2020) etter kritikk fra Sivilombudet

UNE behandlet saken hvor SOM hadde gitt kritikk i på nytt. Saken ble behandlet i stornemnd.

Stornemnda fattet 17.07.2020 beslutning om å opprettholde UNEs praksis i opphørssaker aktualisert av utvising. Det vil si at det kun skal gjøres en nåtidsvurdering av beskyttelsesbehovet og ikke en vurdering av om endringene ved retur er vesentlige og av en viss varighet, slik SOM mente.

Stornemnda delte seg i tre. Tre medlemmer av nemnda stemte for opprettholdelse av UNEs praksis. To medlemmer mente at man må gjøre en vurdering av om retur er vesentlig og av en viss varighet. De to siste medlemmene av nemnda mente at det ikke fulgte av verken flyktningkonvensjonen, utlendingsloven eller respektive forarbeider at det var et krav om å beslutte opphør av flyktningstatus i disse sakene. De mente det var tilstrekkelig å gjøre en nåtidsvurdering av utlendingen beskyttelsesbehov etter utlendingsloven § 73, jf. § 28 hvor man uansett skal vurdere om utlendingen er vernet mot retur. Totalt sett ga dette et flertall for at det skal gjøres en nåtidsvurdering av beskyttelsesbehovet.

Som en følge av resultatet av stornemnda valgte SOM å anbefale utlendingen å saksøke UNE, noe han gjorde.

2.4 Påfølgende rettsavgjørelser og endringen av praksis

I tillegg til stornemndsaken ble UNE også stevnet i flere tilsvarende saker. Tre saker har blitt behandlet av Borgarting lagmannsrett, inkludert stornemndvedtaket (LB-2021-78433). Lagmannsretten har sagt seg enig i Sivilombudets kritikk i alle tre sakene.

På bakgrunn av Sivilombudets og lagmannsrettens kritikk av UNE praksis om å kun gjøre en nåtidsvurdering, har UNE fra sommeren 2022 valgt å vurdere om retursituasjonen er vesentlig endret og stabil i saker om opphør på grunn av utvisning etter straffedom.