Foto: Adobe Stock
Av Ketil Larsen, avdelingsdirektør Utlendingsnemnda
UNEs avdelingsdirektør Ketil Larsen holdt innledning til konvertittkonferansen arrangert av Stefanusalliansen, Norges Kristne Råd, Mellomkirkelig råd, Bispemøtet og NOAS. Her kan du lese innledningen.
I UNE er vi glade for at det er stor interesse rundt konvertitter som søker asyl, og at Stefanusalliansen, Norges Kristne Råd, Mellomkirkelig råd, Bispemøtet og NOAS har engasjert seg i saksbehandlingen rundt disse sakene. Ved en god dialog kan vi skape gjensidig forståelse og et grunnlag for utvikling. Vi som er her i dag har en felles interesse i at Norge gir beskyttelse til dem som kan bli forfulgt, og at en debatt om UDIs og UNEs praksis skjer på et korrekt grunnlag.
Litt om resultatene
UNEs aller viktigste oppgave er å gi beskyttelse til dem som trenger det. Vi skal ikke returnere noen til forfølgelse. Samfunnsdebatten handler gjerne om de som får avslag. Jeg har ikke nøyaktig statistikk for konvertittsaker, men kan i alle fall si at UNE har avgjort flere hundre konvertittsaker de senere år. Mellom en fjerdedel og tredjedel av afghanere som de siste to år har anført konvertering overfor UNE, har fått asyltillatelse, mens det for iranere er mellom fem og ti prosent.
UNE avgjør kun klagesaker eller anmodninger om omgjøring av våre egne vedtak. Når vi medtar innvilgelser av UDI som førsteinstans, har 70-80 prosent av alle asylsøkerne de senere år, altså ikke bare konvertitter – fått oppholdstillatelse enten av UDI eller UNE. Det er et lite mindretall av alle asylsøkere som ender med avslag og som må forlate landet.
Blant mindretallet som har fått avslag, har vi altså en del som har anført konvertering. UDI og UNE gir likefullt hvert år beskyttelse også til konvertitter. Vi bør ikke diskutere ut fra et premiss om at UDI og UNE avslår de fleste asylsøknadene og aldri gir opphold til konvertitter.
Om UNE som klageorgan
Det er kanskje ikke alle her som kjenner så godt til Utlendingsnemnda? Vi er klageorganet for dem som får avslag av Utlendingsdirektoratet (UDI). Utlendingsnemnda (UNE) er uavhengig både av UDI som førsteinstans og regjeringen når vi avgjør enkeltsaker. Vi har en selvstendig saksbehandling, som kommer i tillegg til den UDI har foretatt.
UNEs oppdrag er å treffe riktige vedtak etter de reglene som gjelder, ikke å lage nye regler. Det er politikerne som kan endre lover og forskrifter. Ønsker politikerne at flere eller færre skal få opphold, kan de endre reglene. UNE har normalt ikke en oppfatning av hvordan reglene bør være, men vi forteller gjerne om innholdet i de reglene som gjelder og hvordan UNE anvender dem.
Ett av dagens temaer er rettssikkerhet. Nettopp rettssikkerhet er et hovedpoeng med et klageorgan som UNE. Asylsøkere med avslag av UDI får en ny mulighet gjennom UNEs klagebehandling.
I UNE blir sakene avgjort enten i et nemndmøte, med en nemndleder og to legmedlemmer, eller av en nemndleder uten nemndmøte eller – i helt klare saker – av vårt sekretariat. Nemndlederne må fylle kravene til dommere.
Det er ikke bare UNE som er et uavhengig organ, men våre nemndledere og nemndmedlemmer er selvstendige beslutningstakere, slik som dommerne er i domstolene. Verken regjeringen eller UNEs ledelse kan instruere en nemndleder eller nemnd om utfallet av en konkret sak.
Enten sakene blir avgjort i nemndmøte eller av en nemndleder, blir de forberedt av UNEs sekretariat. Vårt sekretariat består av fagfolk med særskilt kunnskap om juss, menneskerettigheter og landforhold, og med kunnskap om religioner og konvertering.
Forvaltningsloven stiller flere krav til UNEs saksbehandling. Blant annet skal sakene være best mulig opplyst og klagerne skal få kommentere ny informasjon av betydning før vi treffer vedtak. Vi skriver dessuten vedtak med utfyllende begrunnelser.
Som klageorgan kan UNE etter dagens regler også vurdere ny informasjon som først blir kjent i klageomgangen. Det kan blant annet være konvertering. For konvertering påberopes ofte først etter UDIs avslag, og noen ganger først etter UNEs klagevedtak. I slike tilfeller er UNE fortsatt klageorganet i asylsaken, men eneste instans på det siste asylgrunnlaget om konvertering. Noen vil mene at nye asylgrunnlag, som konvertering, bør føre til at saken igjen starter forfra i UDI. Slik er det altså ikke i dag. UNE tilstreber uansett en grundig og betryggende saksbehandling.
Vilkår for beskyttelse (asyl)
For å ha rett til asyl, må flere vilkår være oppfylt. I konvertittsaker må vi for det første avklare om det er noenlunde sannsynlig at vedkommende er konvertitt.
Neste spørsmål er om konvertitten har en velbegrunnet frykt for forfølgelse. Med velbegrunnet, er spørsmålet om det er en reell og ikke bare fjern mulighet for at forfølgelse kan skje. I «forfølgelse» ligger at det må være en alvorlig trussel, typisk mot liv og helse eller den personlige friheten.
Landinformasjon
Landinformasjon kan være avgjørende for om vilkårene for asyl er oppfylt. Med landinformasjon mener jeg opplysninger om de land og områder som asylsøkere kommer fra. Det kan være informasjon om generelle sosiale og menneskerettslige forhold, eller om spesifikke grupper – for eksempel konvertitter i Iran.
UNE bygger på landinformasjon med mest mulig åpne kilder. Samtidig er vi opptatt av kvaliteten på kildene og rapportene. Vi må være trygge på at informasjonen er faglig riktig og mest mulig nøytral.
Utlendingsforvaltningen har en egen fagenhet, kalt Landinfo, som skal bidra med kvalitetssikret landinformasjon. Landinfo er faglig uavhengig av både UDI og UNE, og har ingen rolle i avgjørelsen av den enkelte sak. Enheten Landinfo har utgitt rapporter om konvertitter i Iran, og UNE anvender disse i vår saksbehandling. Våre saksbehandlere og nemndledere har også tilgang på andre rapporter, for eksempel fra ulike menneskerettighetsorganisasjoner. Det samme gjelder rapporten «Tro, håp og forfølgelse II», som dette seminaret handler om (PDF, ekstern lenke).
Avklare faktum
I saker om iranske konvertitter, legger UNE ofte konverteringen til grunn som et faktum uten å gå inn på troverdigheten. Grunnen er at UNE forstår landinformasjonen slik at ikke alle iranske konvertitter risikerer forfølgelse. Det sentrale er dermed om klageren trenger beskyttelse på grunn av sin personlige situasjon.
Selve konverteringen kan likevel være et tvilsspørsmål i noen saker. Jeg vil derfor først si litt om fakta- og troverdighetsvurderinger i konvertittsaker generelt, før jeg senere går inn på risikoen for forfølgelse og påstanden om at UDI og UNE krever at konvertitter viser diskresjon i hjemlandet.
Når det gjelder fakta, som en konvertering, vurderer vi sannsynlighet, og ikke om anførselen med sikkerhet er sann eller usann. Terskelen er om konverteringen er noenlunde sannsynlig. Er vi i tvil, legger vi konverteringen til grunn.
I asylsaker er det fri bevisbedømmelse, det vil si at det er flere forhold som kan få betydning for om konverteringen er noenlunde sannsynlig. En asylsak kan ha omfattende informasjon, og det kan godt hende at UDI og UNE har mer informasjon enn en som uttaler seg som vitne har om saken.
I bevisvurderingen tar vi blant annet hensyn til klagerens generelle troverdighet. Denne kan bli styrket av at forklaringen om reiserute, slekt, identitet, bakgrunn og eventuelt tidligere asylgrunnlag virker korrekt så langt opplysningene lar seg kontrollere. Og tilsvarende svekket dersom noe av informasjonen har vist seg lite etterrettelig.
Videre er omstendighetene rundt konverteringen relevant, for eksempel hvordan asylsøkeren kom i kontakt med den aktuelle menigheten eller trossamfunnet, og om asylsøkeren har gjennomgått en grundig dåpsopplæring. Også konvertittens aktiviteter i menigheten og hvordan ens kristne tro har kommet til uttrykk overfor omgivelsene kan ha betydning.
Tidspunktet for konverteringen er også noe vi ser på. Det kan virke påfallende om konverteringen skjer like etter at vedkommende fikk avslag på søknad om asyl på et annet grunnlag. Det ligger i UNEs oppdrag å møte en slik endring i asylgrunnlaget med en sunn skepsis. Vi skal være kritiske og etterprøvende, for å skille dem som har et beskyttelsesbehov fra dem som ikke har det. Men vi har ikke noe ønske om å overdrive kontrollen. Vi har som prinsipp at det er bedre å gi en asyltillatelse for mye enn å gjøre den alvorlige feil det vil være å returnere noen til forfølgelse.
UNE har i enkeltsaker blitt kritisert for ikke å la det være avgjørende hva en prest eller et menighetsmedlem forteller om konvertitten. I Norge har vi ikke en kasuistisk bevisbedømmelse. Det er ikke slik at ett enkelt bevis, for eksempel et vitnebevis, alltid kan være avgjørende. Vitneuttalelser om konvertitten har likefullt betydning, men da som del av en helhetlig bedømmelse av alle opplysninger i saken.
Det som har størst betydning, er hvordan asylsøkeren selv redegjør for konverteringen og sin tro. Konvertitten bør kunne vise noe grunnleggende kunnskap om sin nye religion, men det er en myte at vi spør etter detaljer fra Bibelen. Noen konvertitter gir en intellektuell begrunnelse for sitt skifte av religion, for eksempel at kristendommen gir bedre svar og tilbyr et bedre liv enn islam, mens andre viser til noe mer og dypere som ikke alltid er så lett å forklare. Vi tar høyde for at konvertitten ikke nødvendigvis har den samme begrepsbruken som oss som er vokst opp i Norge eller har en akademisk utdannelse.
Å konvertere er uansett et stort skritt som kan få store konsekvenser for en iraner som er oppvokst som muslim. Vi ønsker derfor at asylsøkeren forteller sin historie; hva førte fram til konverteringen, hva betyr konverteringen for ens liv, og hvilke tanker eller følelser har asylsøkeren rundt det å møte egen familie eller samfunnet som en konvertitt.
Om konvertitten møter i et nemndmøte, kan selve forklaringen påvirke nemndas oppfatning, for eksempel hvor lett og engasjert svarene kommer og om de er sammenhengende eller motstridende. Noen forklaringer kan virke mer overbevisende enn andre.
Ingen saker er helt like. Det kan være ulike forhold som gjør seg gjeldende i forskjellige saker. Spørsmålet er om det alt i alt er noenlunde sannsynlig at asylsøkeren har konvertert, og ikke at dåpen er motivert av muligheten til å oppnå oppholdstillatelse i Norge.
Nemndmøter
Dersom troverdigheten har betydning for utfallet, avgjør vi som hovedregel saken i et nemndmøte, hvor vi har tre beslutningstakere som treffer et flertallsvedtak. UNE har nemndmøte når en nemndleder mener at det foreligger vesentlige tvilsspørsmål, det vil si et tvilsspørsmål av betydning for utfallet. Som regel er nemndmøtene med personlig fremmøte av klageren, og noen ganger med vitneførsel.
Ressursutvalg
Dere er kanskje kjent med at UNE har et ressursutvalg med 14 personer med spesiell kompetanse innenfor religion og livssyn. De kommer fra ulike trossamfunn, og bistår nemnda ved å uttale seg om generelle religiøse og teologifaglige spørsmål av betydning for en konkret sak. Dette utvalget ble nedsatt på instruks fra regjeringen. Instruksen har nå bortfalt, men UNE har av eget tiltak valgt å beholde utvalget fram til oktober i år slik at vi får en bredere erfaring før vi vurderer om et slikt utvalg er nyttig for saksbehandlingen.
Velbegrunnet frykt for forfølgelse
Om UNE legger til grunn at asylsøkeren har konvertert, må vi vurdere om konvertitten har en velbegrunnet frykt for forfølgelse. Dette er som regel det springende punkt i saker om iranske konvertitter.
Om konvertitter risikerer forfølgelse, varierer fra land til land, og kan bero på individuelle forhold. I Afghanistan-saker gir vi beskyttelse dersom vi legger til grunn at personen er konvertitt. Det er fordi alle konvertitter i Afghanistan, uavhengig av personlig opptreden, kan risikere forfølgelse. Landinformasjonen vi har for Iran derimot, tilsier at det som regel er aktiviteter og rolle, ikke en konvertering i seg selv, som kan føre til forfølgelse. Det er dermed noen, men ikke alle, iranske konvertitter som reelt risikerer forfølgelse. Vi vurderer derfor iranske konvertitter individuelt.
Jeg må legge til at praksis i asylsaker er dynamisk, og kan bli endret ved ny landinformasjon.
Den konkrete risikovurderingen kan blant annet bero på konvertittens religiøse profil, engasjement og aktivitetsnivå, og dermed mange av de samme momentene som jeg nevnte under klarleggingen av fakta. Det kan for eksempel ha betydning om konvertitten i Norge har vært åpen om sin tro, misjonerende eller selv organisert kristne aktiviteter, eller om konvertitten har holdt en lavere profil.
En innvending mot å vurdere faren for forfølgelse i Iran-saker individuelt, er at det er store restriksjoner i det iranske samfunnet mot å leve åpent som kristen. Konvertitter har ikke tilgang til kirker, men må utøve sin tro privat og i husmenigheter.
Konvertitter som er åpne om sin tro kan også få problemer i arbeidslivet, med myndighetene eller sosialt. Og desto større problemer om de har en aktiv eller organiserende rolle i en privat menighet eller misjonerer åpenlyst overfor muslimer. Da kan de risikere forfølgelse. Bør ikke dermed alle iranske konvertitter få beskyttelse i Norge?
Det er to grunner til at det jeg nettopp sa ikke gir grunnlag for asyl til alle iranske konvertitter, men til noen av dem:
For det første: for å være forfølgelse, må det være en alvorlig krenkelse, typisk mot liv og helse eller den personlige friheten, slik som fengsling eller fysisk avstraffelse. Restriksjoner i et samfunn som gjelder felles for mange, og som de fleste tilpasser seg, gir ikke grunnlag for asyl. Det at konvertitter ikke kan oppsøke en kirke og må praktisere sin tro privat og i husmenigheter, er et brudd på religionsfriheten, men det er ikke forfølgelse.
Diskresjonsplikt?
Den andre grunnen er at mange iranere utøver sine liv innenfor de sosiokulturelle normene i Iran. Iranere har ikke den samme friheten i det offentlige rom som vi er vant med i Norge, for eksempel hva gjelder kristen misjonering. Mange tilpasser seg disse begrensningene. Dermed unngår de forfølgelse.
Men UNE pålegger ingen å opptre diskre for å slippe unna forfølgelse. I noen av UNEs vedtak har vi skrevet noe sånt som at konvertitten mest sannsynlig ikke vil bryte mot de iranske sosiokulturelle normene, ved for eksempel å misjonere, og at det derfor ikke er fare for forfølgelse.
Dette er ikke et krav om diskresjon. Vi ber ikke asylsøkeren om å unngå aktiviteter som kan gi fare for forfølgelse. Men vi vurderer hvordan konvertitten mest sannsynlig vil opptre ved retur til hjemlandet. Dersom det er sannsynlig at konvertitten vil utføre aktiviteter som kan føre til forfølgelse, for eksempel misjonere, gir vi asyl. Er vi usikre, vil tvilen komme konvertitten til gode.
Til sammenlikning har mange samfunn sosiale eller rettslige begrensninger om hvordan man kan opptre uten å risikere problemer. For eksempel er det i flere land begrensninger i ytringsfriheten. Ytringsfrihet og trosfrihet er menneskerettigheter i samme leie.
Det at det er begrensninger i ytringsfriheten, betyr ikke at alle som legger bånd på seg i sine ytringer har rett til asyl i Norge. Det er de som bryter mot begrensningene, og som derfor risikerer alvorlige reaksjoner som fengsling, som vil ha rett til asyl. Det samme gjelder for konvertitter fra Iran. For å ha rett til asyl, må konvertitten løpe en reell og aktuell risiko for forfølgelse.
Noen utfordringer i behandlingen av konvertittsaker
UNEs beslutningstakere har en svært viktig og ansvarsfull oppgave når de skal avgjøre en asylsak. UNEs saksbehandling skal ivareta både rettssikkerheten til klagerne og utlendingslovens kontrollformål. Vi skal bygge tillit til dem vi avgjør sakene til, og samtidig vurdere sannsynligheten av deres forklaringer og avgjøre utfallet av deres saker. Et så sammensatt oppdrag kan være krevende, både å utføre og å formidle.
I konkrete enkeltsaker kan det være vanskelig å bedømme om en konvertering er reell eller hvordan en konvertitt med sannsynlighet vil opptre ved retur.
Det at konvertitten og medlemmene av en nemnd kan ha ulik språk-, utdannelses- og kulturbakgrunn, kan være egnet til å påvirke etterlatt inntrykk. Muntlige forklaringer, som i våre saker ofte er via tolk, har noen potensielle feilkilder som vi prøver å være bevisste på.
Konvertitten kan ha en indre følelsesmessig opplevelse som ikke alltid er like lett å redegjøre for. Utlendingsmyndighetene må på sin side foreta en juridisk saksbehandling, basert på den informasjonen som foreligger. Det betyr at utlendingsmyndighetene må vurdere en anført konvertering ut fra ytre kjennetegn som forklaringer, vitneførsler, opplysninger om livsutfoldelse og annen faktisk informasjon.
Kompleksiteten i saksopplysningene og i å bedømme asylsaker med konvertering, kan også gjøre det utfordrende å skrive presise og uttømmende vedtaksbegrunnelser – som også er klarspråklige.
Vi tar derfor tilbakemeldinger fra våre brukere på alvor. Jeg tror de som har fulgt med på oss, har sett at vi over tid har utviklet både vår saksbehandling og våre vedtak.
Jeg håper jeg nå har fått fram informasjon både om hvordan vi behandler sakene og de rettslige vurderingene UNE gjør i konvertittsaker – og noen av de utfordringer våre beslutningstakere møter i sakene. UNEs mål er verken å avslå eller innvilge flest mulige søknader om asyl, men å gi beskyttelse til dem som trenger det. Vi ønsker at dette oppdraget skal bli utført profesjonelt – på tillitsvekkende vis og med god rettssikkerhet.