Fagartikkel Saksbehandling Rettssikkerhet
bilde av Larsen

Av Ketil Larsen, juridisk fagdirektør

At likeartete saker bør få like utfall, er et viktig rettsprinsipp. Innenfor nemndsystemet vårt finnes det likevel legitime grunner til at saker med likhetstrekk kan få ulikt utfall. At en nemnd ønsker å justere praksis, er en slik grunn.

Både førsteinstansen Utlendingsdirektoratet (UDI) og klageorganet Utlendingsnemnda (UNE) skal treffe riktige vedtak etter reglene. Men hva er et riktig vedtak?

Likebehandling er et viktig rettsprinsipp. Mens likeartete saker bør få like utfall, kan UDI og UNE likevel utvikle eller endre praksis. Når er sakene så like at de bør få like vedtak, hvilke forskjeller kan begrunne ulike resultater, og hva skal til for å endre en praksis?

Både UDI og UNE har en konkret og individuell behandling av hver sak. Hvilken betydning har det for likebehandling og praksislegging at UNE er en nemnd, med selvstendige beslutningstakere (nemndledere og nemndmedlemmer)?

Saksbehandling er ikke en eksakt vitenskap

Juridisk saksbehandling er ikke en eksakt vitenskap. En lovtekst kan være tvetydig, og ordene kan ha et litt annet meningsinnhold i en juridisk kontekst enn i dagligtalen ellers. Lovens forarbeider, det vil si de vurderinger et lovutvalg, regjeringen eller Stortinget gjorde da loven ble utarbeidet, kan gi en rettesnor på hvordan vi skal forstå loven. Det samme gjelder avgjørelser fra domstolene, uttalelser fra Sivilombudsmannen og forvaltningspraksis – det vil si tidligere vedtak fra UDI og UNE når det gjelder utlendings- og statsborgerskapssaker. Også Grunnloven og internasjonale konvensjonsforpliktelser, som flyktningkonvensjonen, den europeiske menneskerettskonvensjonen og barnekonvensjonen, har betydning for hva som er gjeldende norsk rett.

Det UNE ikke skal legge vekt på, er politisk eller annet press utenfra, for derved å komme til et annet resultat enn lovanvendelsen og opplysningene i saken gir faglig grunnlag for. Stortinget og regjeringen må styre UNE gjennom lov og forskrift.

Om å utøve skjønn

Selv om lovens innhold ikke byr på tvil, behøver ikke utfallet i en konkret sak være gitt. Loven kan gi en anvisning på skjønnsutøvelse, for eksempel at vi «kan» gi oppholdstillatelse, noe som blant annet gjelder dersom det foreligger «sterke menneskelige hensyn» (utlendingsloven § 38). I denne vurderingen sier loven dessuten at vi kan legge vekt på «innvandringsregulerende hensyn». Ved slike skjønnsmessige lovtekster kan forvaltningspraksis ha stor betydning for vedtak i nye saker. UNE har for eksempel utviklet en praksis både for betydningen av ulike helseopplysninger og når barn har en tilknytning til Norge som kan utgjøre sterke menneskelige hensyn.

For å kunne vurdere om lovens vilkår er oppfylt eller for å utøve et skjønn må vi vite hva som er de faktiske forhold i saken. Har partene inngått et gyldig ekteskap? Hva er søkerens identitet? Har søkeren vært politisk aktiv i hjemlandet eller konvertert til en ny religion? Når vi klarlegger søkerens situasjon eller hva som har skjedd, foretar vi en bevisvurdering. Denne kan både handle om søkerens troverdighet og om hva som er tilstrekkelig sannsynlig ut fra sakens opplysninger og situasjonen i landet søkeren kommer fra. Asylsaker kjennetegnes ofte av usikre eller mangelfulle bevis. Normalt er beviskravet i asylsaker «noenlunde sannsynlig» når det gjelder forhold som kan føre til forfølgelse. Tvil om faktiske omstendigheter kommer altså søkeren til gode. I andre utlendings- og statsborgerskapssaker er beviskravet som regel sannsynlighetsovervekt eller sikker dokumentasjon. 

I saker om beskyttelse (asyl) vurderer vi hva som kan skje dersom søkeren returnerer til hjemlandet. Kan søkeren bli utsatt for forfølgelse eller umenneskelig behandling? Om svaret er ja eller kanskje, kan søkeren ha rett til beskyttelse i Norge. Her kan landkunnskap ha stor betydning for vurderingen, det vil si informasjon om samfunnsforhold, politikk og sikkerhet i søkerens hjemland. Utlendingsforvaltningens fagenhet for landinformasjon (www.landinfo.no) har en sentral rolle i å gi slik informasjon til bruk for saksbehandlingen i UDI og UNE.

Selv om UNE har et mål om at sakens utfall ikke skal bero på hvem som er saksbehandler, nemndleder eller nemndmedlem, kan den menneskelige faktor spille inn i alle vurderingene jeg har nevnt ovenfor.

UNE er ikke helt som andre forvaltningsorganer

I likhet med domstolene har UNE selvstendige beslutningstakere: nemndledere og nemndmedlemmer. Våre nemndledere må fylle kravene til å være dommere. Historisk har antallet nemndledere i UNE variert fra 16 til over 30, mens vi har noen hundre nemndmedlemmer. Sistnevnte blir oppnevnt for fire år av gangen av Justis- og beredskapsdepartementet (tidligere av regjeringen), etter forslag fra fylkesmennene, Norges Juristforbund, Samfunnsviterne og humanitære organisasjoner.

Det er lovbestemt at saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål kan avgjøres av en nemndleder. I slike saker kan UNE også delegere vedtaksmyndigheten til sekretariatet. Saker som byr på vesentlige tvilsspørsmål, det vil si tvilsspørsmål av betydning for vedtaket, blir avgjort i et nemndmøte av en nemndleder og to nemndmedlemmer.

De fleste forvaltningsorganer er hierarkiske, det vil si at de er linjestyrte med en direktør som øverste ansvarlig for alle vedtak. I et slikt forvaltningsorgan kan direktøren bestemme hva som skal være praksis. UNE er ikke linjestyrt i vedtaksfatningen, men har selvstendige beslutningstakere. Det betyr at ingen i UNE kan overprøve et vedtak fra en nemndleder eller nemnd. Nemndledere og nemnder er heller ikke bundet av hverandres vedtak.

Det én nemndleder eller nemnd sier i ett vedtak om hvordan de forstår loven eller hva som bør være praksis, må ikke nødvendigvis bli fulgt av andre nemndledere og nemnder. Når flere vedtak trekker i samme retning, kan prinsippet om likebehandling tilsi at resultatet bør bli det samme i nye vedtak. Derfor kan det forekomme at UNE har mange nemndmøter for å avklare en praksis. Når praksis er satt, kan det bety at det ikke lenger gjør seg gjeldende vesentlige tvilsspørsmål i den aktuelle sakstypen. I så fall kan nye vedtak bli truffet uten nemndmøte.

Praksis i UNE blir fastlagt gjennom flere vedtak

I UNE er altså flere nemndledere og nemndmedlemmer med på å legge en generell praksis. Flere beslutningstakere og lekmannsinnslag gjør at beslutningsmakten i noen grad blir spredd og at praksis bygger på et bredt fundament. Flere uavhengige beslutningstakere innebærer også at flere er med på å kontrollere praksis og kan bidra til at den er mer veloverveid enn om én eller få personer skulle bestemt praksis.

Det normale er altså at praksis i UNE blir fastlagt gjennom flere vedtak på et saksområde. UNE kan imidlertid også sette stornemnd når vi har saker av prinsipiell betydning, saker med store samfunnsmessige eller økonomiske konsekvenser og saker på områder der det er tendenser til ulik praksis (utlendingsforskriften § 16-4 på lovdata.no). En stornemnd består av 3 nemndledere og 4 nemndmedlemmer og er den eneste avgjørelsesformen i UNE som treffer vedtak med presedens for andre saker. Presedens betyr at stornemnda kan uttale seg om lovtolkning eller andre prinsipielle spørsmål som våre nemndledere og nemnder vil følge i senere vedtak. Stornemnd er et viktig tiltak for likebehandling, men egner seg ikke på alle områder. Noen ganger kan det være vanskelig å finne en sak som stornemnda kan bruke for å avklare en bestemt problemstilling av betydning for flere saker. Sakene kan også være så forskjellige at vi trenger flere vedtak for å dekke en bredde av problemstillinger i en sakstype.

Årsaker til at likeartede saker kan få ulike utfall

UNEs selvstendige beslutningstakere anvender de samme juridiske prinsippene for vedtaksfatningen. De vil derfor ofte komme fram til samme resultat i likeartete saker.

Saker med vesentlige tvilsspørsmål vil som nevnt bli avgjort av en nemnd. Siden disse sakene både har vesentlige tvilsspørsmål og blir avgjort av flere selvstendige beslutningstakere, vil det her forekomme at saker med likhetstrekk får ulike utfall. Det kan for det første skyldes at sakene i tillegg til likhetstrekkene også har forskjeller som gir saklig grunn til ulike resultater. For det andre kan ulike resultater i liknende saker skyldes at ulike mennesker kan resonnere og vektlegge momenter ulikt. Dette kan særlig forekomme i en fase hvor vi ikke har en avklart praksis på et område.

For det tredje kan en nemnd ønske å endre en praksis. Det kan for det første skyldes at nemnda er uenig i praksisen. Det er en del av systemet at en nemnd, som generelt ønsker en praksisjustering, markerer dette gjennom vedtaket i den saken de har til behandling. En nemnd skal imidlertid ikke la «nåde gå for rett» i sympati med en enkelt klager, eller være strengere eller mildere enn nemnda ville vært i andre likeartete saker.

Nemnda kan også mene at avgjørelsesgrunnlaget nå er annerledes enn for tidligere saker i samme sakstype. Nemnda kan blant annet legge vekt på ny landinformasjon eller en endring i rettskildene, for eksempel en nylig avsagt dom fra Høyesterett eller en uttalelse fra Sivilombudsmannen. Også i slike tilfeller vil vi normalt ha behov for flere vedtak før vi kan si noe om endringer i UNEs generelle praksis.

Hvordan vi jobber

UNE jobber aktivt med praksis, både for å fremme likebehandling og for å gjøre endringer når vi har faglig grunn til det. Vi følger blant annet nøye med på rettsavgjørelser fra domstolene, praksis i Den europeiske menneskerettsdomstolen, uttalelser fra Sivilombudsmannen, nye lover og forskrifter og utviklingen i land som søkerne våre kommer fra. Alle sakene i UNE blir forberedt av et eget sekretariat, inndelt i lag som jobber med samme sakstype. Det gir et godt grunnlag for både lik og individuell saksbehandling. Vi har også faglige møteplasser, beskrivelser og synliggjøring av praksis, interne retningslinjer, tiltak for kompetansehevning og mer som skal bidra til god kvalitet i UNEs saksbehandling. Mye av dette er offentlig tilgjengelig på une.no.

Her finner du beskrivelser av UNE-praksis på une.no: