Av Ketil Larsen, avdelingsdirektør Utlendingsnemnda
Som klageorgan er UNE til for rettssikkerheten for dem som har fått avslag, fått tilbakekalt en tillatelse eller blitt utvist av UDI. At sakene blir behandlet på rett måte og får et riktig resultat er vår viktigste oppgave. Men hva skjer hvis man vil endre UNEs vedtak eller mener det er uriktig?
I denne artikkelen kan du lese om hvem som kan overprøve UNEs vedtak, grunner til at domstolene kan mene at UNEs vedtak noen ganger er ugyldig og hvordan UNE følger opp dommer.
Du kan lese mer om UNE og rettssikkerhet i denne fagartikkelen.
Omgjøringsanmodninger
Når UNE har fattet et vedtak er saken endelig avgjort av forvaltningen. UNE mottar likefullt hvert år et stort antall anmodninger om på nytt å behandle en sak vi allerede har avgjort. Slike henvendelser kalles en omgjøringsanmodning.
Hovedregelen i forvaltningssaker er at den som vil ha en ny behandling etter et endelig vedtak, må fremme en ny søknad for førsteinstansen. Men i utlendingssakene har vi en praksis for at UNE som klageorgan kan ta endelig avgjorte saker til ny behandling. Det gjelder for det første der det kan være en feil ved det tidligere vedtaket, slik at dette er ugyldig. Den andre og mer vanlige situasjonen, er at saken har endret seg etter at vedtaket ble truffet. Det er først og fremst i asylsaker slike anførsler kan gi grunnlag for at UNE ser på saken på nytt. I saker hvor man har søkt om oppholdstillatelse fra hjemlandet, vil vi henvise til ny søknad hos UDI.
Når en asylsøknad blir avslått har klageren plikt til å returnere til hjemlandet. Men norske myndigheter har et ansvar for at denne utreiseplikten ikke strider mot klagerens behov for beskyttelse. Det ansvaret gjelder ikke bare når vedtaket blir truffet, men også på det (normalt) senere tidspunktet klageren forlater Norge (i noen tilfeller ledsaget av norsk politi). Om noe er endret i saken etter det tidligere vedtaket og klageren fortsatt er i Norge, vurderer vi derfor om disse endringene får betydning for asylsøknaden og utreiseplikten.
Muligheten til å be om omgjøring av UNEs vedtak er en del av rettssikkerheten for klagerne. Omgjøringsanmodninger kan også gjelde humanitære hensyn som helse eller hensynet til medfølgende barn. Nye regler eller instrukser kan i spesielle situasjoner også føre til at UNE ser på saken på nytt.
I 2022 behandlet UNE 1131 omgjøringsanmodninger, hvorav vi endret 353 tidligere vedtak.
Sivilombudet
En som har fått et endelig negativt vedtak fra forvaltningen kan klage til Sivilombudet. Sivilombudet kan ikke endre vedtaket, men kan vurdere saksbehandlingen og eventuelt be om at forvaltningen behandler saken på nytt. Du kan lese mer på Sivilombudets nettsider (ekstern lenke).
Søksmål for domstolene
Videre kan en som får avslag fra UDI/UNE, saksøke UNE. Å saksøke UNE betyr at man ber domstolen vurdere gyldigheten av vedtaket. Domstolene prøver normalt ikke forvaltningens skjønnsutøvelse, men vil se på bevisvurderingen, lovtolkningen og om saksbehandlingen har fulgt lovens krav. Domstolene innvilger ikke oppholdstillatelse.
Ved en rettskraftig dom om at vedtaket er ugyldig, vil UNE behandle saken på nytt i lys av dommen og treffe nytt vedtak. I de fleste tilfellene fører en rettskraftig dom om at vedtaket er ugyldig til at UNE endrer resultatet i det nye vedtaket. Men noen ganger blir utfallet av UNEs nye vedtak det samme som tidligere. Det kan skje dersom det er flere vilkår for oppholdstillatelsen enn dem domstolene vurderte, og et slikt vilkår ikke er oppfylt. Det kan også hende at retting av en saksbehandlingsfeil ikke får betydning for konklusjonen, for eksempel å opplyse saken bedre. Noe betydningsfullt i saken kan også endre seg mellom dommen og UNEs nye vedtak. For eksempel kan et ekteskap bli avsluttet eller situasjonen i hjemlandet bli bedre.
Varsel om stevning
Før klagerens advokat tar ut søksmål for domstolen, sender advokaten ofte varsel om stevning til UNE. Formålet med dette varselet er at saksøkte (UNE) kan vurdere om det er grunn til selv å gjøre om vedtaket, slik at domstolen ikke trenger å behandle saken. I UNE blir slike varsler håndtert som en anmodning om omgjøring, og behandlet på samme måte som andre omgjøringsanmodninger (se ovenfor).
Statistikk og rettssaker
UNE er faglig og ikke politisk drevet. Vi følger saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og regelverket for utlendings- og statsborgersaker. Sakene blir forberedt og avgjort av høyt kompetente medarbeidere. Det er lovbestemt at våre nemndledere må fylle kravene til å være dommere. Som klageorgan er vi uavhengig både fra Utlendingsdirektoratet som førsteinstans og fra politisk styring i enkeltsakene. Vårt mål er god kvalitet og riktige vedtak etter de reglene som gjelder. Vi er trygge på at vedtakene våre jevnt over vil stå seg ved rettslig prøving.
Det er en svært liten andel av UNEs vedtak som blir prøvd i retten. I 2022 behandlet UNE cirka 5500 saker, mens vi mottok 53 rettskraftige dommer. Flere av rettssakene gjelder kompliserte spørsmål om bevisvurderinger, lovtolkning eller kravene til saksbehandlingen. Statistisk sett er tall fra ett år alene små tall, og få dommer kan derfor gi store utslag. Vi er opptatt av å følge utviklingen over tid.
Over tid har UNE fått medhold i et klart flertall av rettssakene, i snitt mer enn 70 prosent i perioden 2017-2022. Det innebærer at domstolene – i de sakene de har truffet dom i – har ment at UNEs vedtak er ugyldig i et tyvetalls vedtak hvert av disse årene.
Mellom ulike tidsperioder kan UNEs prosent medhold variere. I 2022 var den 55 prosent. Du kan leser mer i denne saken: Rettssaker i 2022 - Utlendingsnemnda. Så langt i 2023 har vi for små tall til å lage en meningsfylt statistikk over rettskraftige dommer. Om vi inkluderer ikke rettskraftige, har UNE fått medhold i 18 av 25 dommer per 12.4.2023, det vil si 72 prosent. Tallene kan endre seg ved eventuelle anker.
Selv om antall dommer er få sammenliknet med UNEs totale saksmengde, er vi ikke fornøyd med en medholdsprosent på 55 i 2022. Domstolskontroll er en viktig del av rettssikkerheten. Dommer, både medhold og tap, kan gi veiledning om hvordan saksbehandlingen bør være og hvordan vi skal bruke en lovbestemmelse. Vi ser derfor etter læringspunkter fra dommene. Vi har ikke funnet et gjennomgående fellestrekk i sakene vi har tapt, men i en del av vedtakene bør vi skrive mer presise og helhetlige bevisvurderinger.
Ugyldiggjøring av vedtak
Det er flere grunner til at et vedtak kan bli kjent ugyldig i en rettssak, for eksempel:
- Domstolen mener at UNE gjorde en saksbehandlingsfeil, for eksempel at saken ikke ble tilstrekkelig opplyst før vedtaket ble truffet
-
Domstolen er uenig i UNEs bevisvurdering, og mener at UNE må legge et annet faktum til grunn enn vedtaket er basert på
-
Domstolen er uenig i UNEs forståelse av eller bruk av rettskildene, f.eks. hva en internasjonal konvensjonsforpliktelse, lov, forskrift eller tidligere dom fra Høyesterett betyr for den aktuelle saken
-
Domstolen kan også mene at vedtakets begrunnelse gir tvil om punktene over
Noen ganger har en sak eller bevisbildet endret seg fra da UNE traff sitt vedtak til domstolen behandler saken. I utgangspunktet kan domstolene vurdere nye bevis som kaster lys over situasjonen på vedtakstidspunktet. Med nye faktiske forhold er hovedregelen at disse først må bli vurdert av forvaltningen. Skillet mellom de to dimensjonene er likevel ikke helt entydig i domstolenes praksis.
Ingen eksakt vitenskap
Saker, bevis og rettskilder kan altså utvikle seg underveis. En del rettssaker reiser krevende juridiske spørsmål. Juridiske vurderinger, enten de skjer i forvaltningen eller i domstolene, er ingen eksakt vitenskap. Både saksbehandlere, nemndledere og dommere vurderer bevis, tolker loven og må i noen tilfeller gjøre et skjønn. Det forekommer da at de involverte personene gjør ulike vurderinger. I en rettsstat er det ikke å forvente at domstolene alltid er enig med forvaltningen, eller at UNE som klageorgan alltid er enig med UDI som førsteinstans. Også innenfor domstolsystemet skjer det regelmessig at lagmannsretten overprøver tingretten eller at Høyesterett overprøver lagmannsretten. Selv om vi jobber for en høyere medholdsprosent enn i 2022, forventer vi ikke å vinne fram i domstolene i alle rettssakene vi er involvert i.
Ikke bare kan en høyere instans mene noe annet enn en lavere, men det kan også være dissens i nemnd i UNE eller i en domstol som settes med flere dommere. Som ellers i rettssystemet er det den siste instansen, eventuelt ved flertallet i vedkommende nemnd/domstol, som bestemmer hva som er riktig i den aktuelle saken ut fra avgjørelsesgrunnlaget. I noen tilfeller innebærer vedtaket/dommen at et uavklart eller diskutabelt spørsmål av betydning for flere saker dermed har fått sin løsning gjennom rettsstatens system for tvistehåndtering. Rettsavklaringer bidrar til at likeartete tilfeller får lik behandling i fremtiden.
Ulike tema i rettssakene
Rettssakene i 2022 gjaldt flere temaer, blant annet utvisning på grunn av straffbare forhold eller brudd på utlendingsloven, familieinnvandring og saker om beskyttelse (asyl). Blant asylsakene var det blant annet noen rettssaker om eksklusjon (utelukkelse) fra flyktningstatus på grunn av alvorlige handlinger asylsøkeren hadde tatt del i før hen kom til Norge, jf. utlendingsloven § 31 (ekstern lenke).
I tre slike saker mente tingretten at UNE hadde truffet gyldig vedtak da vi opprettholdt UDIs vedtak om å utelukke personene fra flyktningstatus. Lagmannsretten mente imidlertid at UNEs vedtak var ugyldige, dels knyttet til bevisvurderinger og dels knyttet til den rettslige forståelsen av hva som skal til for å treffe vedtak om utelukkelse. Dette er rettslige spørsmål som UNE jobber videre med i vår saksbehandling.